Las sanciones económicas a Rusia: ¿Cómo se relacionan con las normas de la OMC?

Publicado: 12 de abril de 2022

Eler Antonio Rojas Lucanas

Imagen tomada de el Economista, 28 de febrero de 2022.

A inicios del presente año, las tensiones políticas entre Rusia y Ucrania se intensificaron, materializándose el 24 de febrero con el inicio de la invasión rusa, tras las declaraciones de Vladimir Putin acerca de la realización de una operación militar especial en Ucrania. En respuesta a este uso de la fuerza contra Ucrania (identificado así incluso por la Corte Internacional de Justicia) diversos países alrededor del mundo han impuesto sanciones económicas unilaterales contra Rusia con el objetivo de disuadirla en la continuación de su campaña militar, aun cuando el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas, a causa del veto de Rusia, no pudo ordenarlo.

Al respecto, y sin perjuicio de la relevancia de los diversos tópicos que conllevan estos hechos, en el presente artículo se analizará de modo sucinto la concordancia que existe entre las referidas sanciones económicas y las normas del derecho del comercio internacional, en particular del art. XXI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en adelante, GATT, por sus siglas en inglés) de 1994.

¿Qué sanciones económicas unilaterales relacionadas al comercio se han impuesto a Rusia hasta ahora?

Actualmente no existe una denominación universal para referirse a las medidas económicas que los Estados toman frente a otros sin autorización del Consejo de Seguridad de la ONU. Tal como señala Iryna Bogdanova, Estados Unidos utiliza la denominación “sanciones económicas” mientras que la Unión Europea usa el término “medidas restrictivas” (2021, pp. 173-174). Agrega la autora que a nivel doctrinario es aceptada la denominación sanciones económicas unilaterales, entendidas como “medidas económicas restrictivas impuestas por Estados particulares contra otros Estados, sus órganos, funcionarios gubernamentales o entidades legales e individuos, sin la autorización de una organización internacional o regional”. (2021, p. 174).

En cuanto a ello, la gama de sanciones económicas unilaterales impuestas a Rusia es muy variada y comprende desde las restricciones a las exportaciones e importaciones, así como el incremento de derechos arancelarios hasta congelamiento de activos del banco central ruso y sanciones a oligarcas rusos. Sin embargo, nos enfocaremos en algunas de las más importantes restricciones vinculadas al comercio internacional de bienes.

El 08 de marzo del presente, Joe Biden, presidente de los Estados Unidos de América anunció la prohibición de la importación de gas y petróleo provenientes de Rusia (Mars, A. y De Miguel, R., 2022). Por su parte, en la misma fecha, el secretario de Negocios y Energía británico, Kwasi Kwarteng, anunció que el Reino Unido eliminará gradualmente la importación de petróleo y que buscarán fuentes alternativas de energía (BBC News Mundo, 2022).

Por otro lado, el 11 de marzo del presente año, “Australia anunció que prohibiría la importación de petróleo, gas natural, carbón y otros productos energéticos de Rusia” (The New York Times, 2022). Asimismo, el 28 de febrero, el ministro de relaciones Exteriores de Corea del Sur, declaró que su país prohibiría la exportación de materiales estratégicos a Rusia. Entre tales productos se encuentran semiconductores, computadoras, información y comunicaciones, sensores y láseres, navegación y aviónica, y equipos marinos y aeroespaciales (Shin, H y Kim C, 2022), restricción que afectaría la producción de artículos propios de la defensa rusa y con alto potencial bélico.

Posteriormente, el 11 de marzo de 2022, Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, declaró en conferencia de prensa que la Unión Europea (UE) prohibirá la exportación de bienes de lujo hacia Rusia con el objetivo de afectar a los oligarcas que financian parte de sus actividades bélicas. Asimismo, agregó que los países del G7 (incluyendo Reino Unido, Estados Unidos, Canadá y Japón) denegarían a Rusia el estatus de “nación más favorecida” en sus respectivos mercados (Euronews, 2022), con lo cual podrían elevar los derechos arancelarios que se han impuesto a las importaciones provenientes de Rusia.

Las excepciones relativas a la seguridad en el art. XXI del GATT

Como se sabe, las normas adoptadas en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC) tienen como finalidad promover el comercio libre de bienes y servicios entre los Estados y las economías del mundo con miras a lograr el bienestar y desarrollo de todas las poblaciones. Pese a esta visión, como una manifestación del respeto a la soberanía que mantienen los Estados, se prevé en el artículo XXI del GATT que las normas de este acuerdo internacional no pueden impedir que los Estados tomen medidas para proteger los intereses esenciales de su seguridad nacional.

En esa línea, resulta de nuestro particular interés el art. XXI literal b) de GATT en el cual se dispone que ninguna disposición del GATT le impedirá a un Estado tomar medidas que estime necesarias para proteger los intereses esenciales de su seguridad. Dichas medidas pueden ser relativas a materiales nucleares (subapartado i), al tráfico de armas o materiales destinados a abastecer las fuerzas armadas nacionales (subapartado ii), así como a las aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional (subapartado iii).

Por su parte, el art. XXI literal c) del GATT precisa que ninguna disposición de este acuerdo internacional debería interpretarse en el sentido de impedir que un Estado miembro de la OMC adopte medidas en cumplimiento de obligaciones contraídas en aplicación de las normas de la Carta de Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. Ahora bien, cabe hacer notar que por el momento no ha sido posible que ningún Estado se ampare en el literal c) del art. XXI del GATT para imponer sanciones económicas unilaterales contra Rusia. Esto debido a que el referido dispositivo autoriza a los Estados miembros de la OMC a ejecutar medidas que pudieran dictarse por el Consejo de Seguridad de la ONU para garantizar la restauración de la paz y sean de obligatorio cumplimiento.

Recordemos que conforme al artículo 41 de la Carta de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad tiene la facultad de instar a los Estados la aplicación de medidas que permitan reestablecer la paz y la seguridad internacional, entre otras, como las sanciones económicas. Sin embargo, debido a que Rusia es miembro permanente del Consejo de Seguridad, y las decisiones de este órgano requieren una votación unánime, a la fecha no ha sido posible que se emita pronunciamiento contra el accionar de Rusia obligando a los demás miembros de la ONU a imponer sanciones económicas.

La interpretación y aplicación del literal b) del artículo XXI del GATT: El informe especial del 2019 por sanciones impuestas por Rusia

Respecto de la aplicación del literal b) del art. XXI del GATT, resulta esclarecedor referirnos al Informe del Grupo Especial de la OMC del 05 de abril de 2019, a propósito de la solicitud de Ucrania para su conformación con motivo de medidas tomadas por Rusia que afectaban el tránsito de mercancías por vía ferroviaria. En este Informe se interpretó y aplicó por primera vez el artículo XXI del GATT. Al respecto, en el Informe se precisó que los subapartados del literal b) del artículo XXI del GATT “actúan como cláusulas calificativas limitativas; en otras palabras, califican y limitan el ejercicio de la discreción otorgada a los Miembros en la parte introductoria a estas circunstancias” (2019, párr. 7.65).

En esa línea, el Informe del Grupo Especial precisó que cuando en el literal b) se menciona a las medidas que los Estados estimen necesarias para proteger los intereses esenciales de su seguridad, se otorgó a los miembros de la OMC “cierta libertad” para determinar estas medidas, sin embargo, las mismas estarían sujetas a consultas y a la solución de diferencias bajo el sistema de la OMC. Por lo tanto, para “que una medida esté comprendida en el alcance del apartado b) del artículo XXI, debe constatarse objetivamente que cumple los requisitos enunciados en uno de los incisos enumerados de dicha disposición” (Informe del Grupo Especial, 2019, párr. 7.101).

Asimismo, la aplicación de las medidas que se estimaron necesarias por los miembros de la OMC en “tiempos de guerra o grave tensión internacional”, conforme al subapartado iii) del literal b) del artículo XXI, hacen alusión a “una situación de conflicto armado, o de conflicto armado latente, o de tensión o crisis agravada, o de inestabilidad general que sumerge o rodea a un Estado” (Informe del Grupo Especial, 2019, párr. 7.76). Situación que en el caso concreto de 2019 estaba acreditada con el conflicto entre Rusia y Ucrania que inició en el año 2014.

En relación a ello, uno de los puntos más importantes del Informe y que nos puede servir para formarnos una opinión sobre las medidas aplicadas por varios Estado contra Rusia yace en la confirmación de que este último sí cumplió con los requisitos necesarios para invocar inciso iii) del apartado b) del artículo XXI. Dicha disposición les da cierta libertad a los miembros de la OMC a aplicar las medidas que estimen necesarias para proteger sus intereseslos intereses esenciales de su seguridad y aplicarlas en tiempos de guerra o de grave tensión internacional. Así, en el Informe del 2019 se declaró que las restricciones y prohibiciones dictadas por Rusia respecto al tránsito de ciertas mercancías provenientes de Ucrania eran lícitas y cumplían con las exigencias del art. XXI del GATT.

Las sanciones económicas a Rusia y su correspondencia con el art. XXI del GATT

Teniendo en consideración lo hasta ahora expuesto, en primer lugar, podemos señalar que toda medida que se dicte amparada en el artículo XXI del GATT está sujeto a consultas y puede ser una cuestión que justifique solicitar la conformación de un Grupo Especial para la solución de diferencias en el marco de las normas de la OMC. En ese sentido, Rusia tiene derecho a solicitar el establecimiento de Grupos Especiales, a fin de que se evalúe si las medidas económicas unilaterales vinculadas al comercio de bienes que cada Estado le ha impuesto, se dictaron conforme al marco normativo de la OMC y si están amparadas por el artículo XXI del GATT.

En segundo lugar, de conformarse estos Grupos Especiales tendrá que evaluarse si las medidas impuestas contra Rusia por parte de un Estado fueron aplicadas en el escenario de tiempos de guerra o grave tensión internacional. En particular, consideramos que este requisito podría ser justificado si consideramos que existe una grave tensión internacional y que las medidas dictadas se realizaron en este escenario. En relación a ello, el 28 de febrero tuvo lugar una sesión de emergencia en la Asamblea General de la ONU, tras la cual se emitió una Resolución que condena la invasión de Rusia a Ucrania y demanda el cese de hostilidades militares, aprobada por 141 de 193 Estados, con lo cual la grave tensión internacional podría quedar acreditada (BBC, 2022).

En tercer lugar, existe un mayor margen de discrecionalidad con el que cuentan los Estados sobre lo que consideran los intereses esenciales de su seguridad y que justifican la aplicación de medidas económicas unilaterales. Sobre ello, sí resultará interesante conocer si la OMC mantiene algún reparo respecto del ejercicio de la soberanía de los Estados, sobre lo que cada uno pueda considerar como interés esencial su seguridad. La mayoría de medidas impuestas a Rusia fueron realizadas por Estados que no son parte directa del conflicto, ni son limítrofes con Rusia. Sin embargo, si se justifica la aplicación de estas medidas por parte de un solo Estado, resultaría lógico que este resultado sea replicado por los demás Grupos Especiales.

Reflexiones finales

Aunque no se puede conocer con certeza si Rusia solicitará la conformación de Grupos Especiales, consideramos que las medidas o sanciones económicas unilaterales impuestas a Rusia respecto al comercio de bienes resultan concordantes y respetuosas de las normas jurídicas del sistema multilateral de comercio y válidas al amparo del literal b) del artículo XXI del GATT.

Más aún, si tenemos en consideración que, en el Informe del Grupo Especial del 2019, en sus efectos, se avaló como conforme a las normas de la OMC, medidas restrictivas al comercio por parte de un Estado que en el plano del Derecho Internacional violó una norma de ius cogens, “la proscripción de la amenaza o uso de la fuerza contra otros Estados”. Con mayor razón o a fortiori, podría considerarse que el accionar de Rusia representa para los demás Estados del orbe una situación que califica como causante de una grave tensión internacional que puede justificar la imposición de medidas para proteger el interés esencial de la seguridad de los Estados.

El Informe de un Grupo Especial, en este sentido, sería un precedente trascendental, pues otorgaría mayor legitimidad a este tipo de medidas y le brindaría a la Comunidad Internacional una herramienta contra Estados agresores cuyos actos atenten contra la paz y seguridad internacional, aun si es cometido por un miembro permanente del Consejo de Seguridad.

Referencias bibliográficas

BBC Mundo (02 de marzo de 2022). Rusia y Ucrania: la Asamblea General de la ONU aprueba una resolución de condena a la invasión rusa. Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-60594995

Bogdanova, Iryna. (2021). Targeted Economic Sanctions and WTO Law: Examining the Adequacy of the National Security Exception. Legal Issues of Economic Integration 48, no. 2, pp. 171–200.

Brussels to ban export of EU luxury goods to Russia in fourth round of sanctions over Ukraine war. (11 de marzo de 2022). Euronews. Recuperado de https://www.euronews.com/my-europe/2022/03/11/brussels-says-it-will-ban-the-export-of-eu-luxury-goods-to-russia

EE.UU. prohíbe las importaciones de petróleo, gas natural y carbón de Rusia por la invasión a Ucrania (08 de marzo de 2022). BBC News Mundo. Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-60654940

Informe del Grupo Especial (05 de abril de 2019). Rusia - medidas que afectan al tráfico en tránsito, WT/DS512/R. Recuperado de https://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/512r_s.pdf

Las sanciones que el mundo ha impuesto sobre Rusia. (26 de febrero de 2022). The New York Times. Recuperado de https://www.nytimes.com/es/2022/02/26/espanol/rusia-ucrania-sanciones.html

Mars, A. y De Miguel, R. (08 de marzo de 2022). Estados Unidos y el Reino Unido redoblan las sanciones a Putin con la prohibición de importar petróleo de Rusia. El país. Recuperado de https://elpais.com/internacional/2022-03-08/estados-unidos-redobla-las-sanciones-a-putin-con-la-prohibicion-de-importar-petroleo-ruso.html

Shin, H y Kim C. (28 de febrero de 2022). South Korea bans exports of strategic items to Russia, joins SWIFT sanctions. Reuters. Recuperado de https://www.reuters.com/business/aerospace-defense/skorea-bans-exports-strategic-items-russia-join-swift-sanctions-2022-02-28/