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El rol de las instituciones en la teoría de Relaciones Internacionales: Caso Unión Europea.


Imagen extraída de Matteo Triossi (2020). La crisis del COVID-19 y la Unión Europea. 30 de enero de 2021, extraído de:

https://www.mipp.cl/miradas/2020/07/02/crisis-covid-19-ue/


En la disciplina de las Relaciones Internacionales se han desarrollado diversos enfoques para explicar la dinámica internacional. Es natural que con el transcurrir de los años algunas teorías dejen de tener la misma utilidad que tuvieron al momento de haber sido propuestas, como lo puede ser el realismo formulado por Hans Morgenthau, que si bien su postulado sobre la política de statu quo, la política imperialista y la política de prestigio aún pueden hallar aplicación práctica en la actualidad, lo cierto es que es insuficiente para explicar la dinámica internacional debido a que los puntos de agenda son cada vez más diferentes y más globales, tales como el cambio climático, el desarrollo tecnológico o urgencias sanitarias con el Covid-19, sin tener en cuenta, además, la presencia de nuevos actores internacionales.


En relación a lo anterior, otro enfoque que surgió fue el Liberalismo, el cual tuvo distintas corrientes en los últimos años. Algunas de ellas, y de la cuales vamos a ahondar, pusieron atención en el rol de las instituciones internacionales. No cabe la menor duda que la Organización de Naciones Unidas es la más importante en la actualidad, pero en el presente artículo nos enfocaremos en el caso de la Unión Europea, toda vez que hay mayor probabilidad de identificar un mejor grado de cooperación al ser una organización internacional de carácter regional.


Cabe mencionar que el objetivo de este artículo de opinión es presentar los puntos contrastes al institucionalismo, de modo que se puedan identificar las falencias de este enfoque aplicado al caso de la Unión Europea. Del mismo modo, al ser este artículo uno de carácter teórico, la referencia a hechos históricos o de actualidad internacional servirán sólo para ejemplificar algunas ideas, más no serán el punto de partida del análisis.


Las instituciones internacionales han formado parte de la tradición liberal en el debate teórico de las Relaciones Internacionales. La base de las corrientes liberales se encuentra en la tradición kantiana. Según Barbe, en esta tradición las relaciones internacionales se definen a partir de los lazos sociales transnacionales que unen a los individuos de nacionalidades diferentes, y donde el Estado pierde relevancia en favor del individuo, cuyas relaciones en el marco de una potencial comunidad humana han de borrar el sistema de Estados (p. 47, 1995). En otras palabras, si se preservara la concepción de sistema de Estados se identificarían distintos intereses que puedan desembocar en conflictos, lo cual demostraría que estos surgen de choques entre elites gobernantes y no entre personas.


Lo propuesto era redirigir la concepción de sistema de Estados a una comunidad humana donde los intereses de todos los hombres sean idénticos. Si bien la tradición kantiana aceptaba un Estado de naturaleza hobbesiano, planteaba que los individuos, si fueron capaces de crear un Leviatán, también podrían crear un órgano que combata los efectos de la anarquía. Por tanto, con la construcción de entidades políticas de carácter global se podría instaurar la cooperación entre Estados, y de esa forma, al satisfacer el Estado sus propios intereses, terminaría satisfaciendo los intereses de los demás.


Una de las corrientes del Liberalismo fue el Funcionalismo. Esta corriente propuso la cooperación institucionalizada, que partía de la premisa que el Estado era una estructura cada vez más inadecuada para satisfacer sus necesidades, pues al presentarse problemas de carácter global, eran necesarios marcos de cooperación internacional. Cabe mencionar que esta propuesta estuvo dirigida propiamente a la cooperación, y no a la integración en el sentido de crear entidades supranacionales, pues debido al contexto reciente del final de la Segunda Guerra Mundial no se veía aquello como posibilidad próxima.


En esta nueva propuesta, surgió la distinción entre Low y High Politics. La cooperación institucionalizada se basó en el método de la ramificación, que consistía en identificar los temas de Low Politics por separado, como por ejemplo la salud, la educación y la vivienda. En ese sentido, se proponía como una primera fase la transferencia de funciones a nivel de estos asuntos, para que después en una fase posterior, y ya con la construcción de relaciones de confianza más estables, se puedan entablar temas relacionados a la seguridad colectiva (High politics). En base a las relaciones europeas, podemos decir que, bajo la cooperación institucionalizada, el éxito en la cooperación entre los miembros de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero hizo que se trasladara la intención de cooperar a otros ámbitos, lo que poco a poco desembocaría en la formación de la Unión Europea de los años noventa.


El surgimiento de la corriente del Neofuncionalismo compartía el énfasis en temas de cooperación en Low politics. No obstante, propuso que podía haber acuerdos sobre temas de High politics, pero para que esto fuera posible era necesario una integración entre los Estados. Y esto implicaba la construcción de la supranacionalidad. Por ejemplo, en la Unión Europea existen entidades independientes a los Estados que deciden la política de los países miembros, tal como lo puede ser el Banco Central Europeo en Bruselas, que decide sobre la política monetaria de todos los miembros. Por tanto, comienza a observarse a la organización internacional como una nueva autoridad dentro del sistema internacional, por lo que si bien los Estados tienen un rol importante para formular acuerdos, no necesariamente determinan la dirección de los cambios, lo cual hace llegar a la conclusión de que ellos no son el principal actor en el sistema internacional.


Por el lado de las críticas que recibió esta última corriente, se expresó que la importancia del rol de las instituciones en las relaciones internacionales tiene un enfoque muy eurocéntrico, pues no existen otras experiencias similares a la integración europea. Por ejemplo, tanto el Parlamento Andino, Unión Africana o la CELAC no tienen el grado integración como la Unión Europea. Además, esta teoría da por realizada una integración completa, lo cual no es cierto, puesto que en la misma Unión Europea se ha intentado formular una Constitución, en la cual se incluían temas de High y Low politics, pero finalmente fracasó.


Como contrapartida al Funcionalismo y Neofuncionalismo, surgió el Intergubernamentalismo. Esta corriente colocaba a los Estados como eje para comprender los procesos de integración. En la tesis se planteaba que la integración sirve a los intereses y necesidades de los Estados, las cuales son fortalecer las políticas nacionales mediante la cooperación. El máximo exponente de esta corriente es Stanley Hoffmann, que fue quien mencionó que las organizaciones se debían entender en función de los intereses de los Estados, de modo que en caso no se vea satisfecho ese interés, el Estado podría retirarse de cualquier organización porque sigue teniendo el control de su soberanía.


Por ejemplo, Reino Unido sostuvo que la política de la Unión Europea ya no le servía a sus intereses. Y esto desembocó en el referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 en el que se aprobó la salida de la Unión Europea. Esto demuestra que la integración no funciona al margen de los Estados. Cualquier intento de argumentar que en toda organización internacional siempre fluctúa el grado de cooperación entre sus miembros dependiendo de la situación interna de cada uno, puede ser refutado con la incertidumbre que esta situación le genera a los Estados.


En efecto, los políticos de ambos lados del Canal de la Mancha, más que seguir un divorcio sensato y amistoso, deseaban que este proceso fuera lo más rápido posible, pues la incertidumbre era cara, y la incómoda relación entre el Reino Unido y Europa podía haber disuadido a los inversores de ambos lados (Stiglitz, p. 339, 2017). Esto último reafirma la idea que antes que cualquier integración están los intereses estatales.


Además, en el mismo seno de la Unión Europea al parecer no se concibió la salida de un miembro importante como una oportunidad para repensar las bases de la cooperación. Pues más que todos los discursos del ex presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, estuvieron dirigidos al castigo que se le debía imponer a Reino Unido, de manera que simultáneamente cumpliera una función de desincentivar a otro miembro de querer optar por el retiro. En ese sentido, ni la misma institucionalidad que se había alcanzado al construir órganos supranacionales pudo dar un sentido de unión por los beneficios a los que podrían acceder los miembros, sino que Europa debía permanecer unida más por las amenazas y el miedo a las sanciones si es que un miembro decide abandonar.


Adicionalmente, cabe la posibilidad que se avance la integración en temas de Low politics, pero evidentemente no se puede hacer la misma referencia con un alto entusiasmo para temas de High politics. Por ejemplo, ante los problemas con los refugiados y terrorismo, la primera reacción natural de los Estados que conforman la Unión Europea fue el cierre de fronteras. Esto demuestra que ante temas sensibles los países no ceden soberanía, mucho menos en tiempos de crisis.


En el caso específico de la inmigración, este fue un factor importante que motivó a los británicos a apoyar la salida del Reino Unido. Es parte de las leyes de la economía de mercado que cuando hay un aumento de la demanda y la oferta disminuye o no se desplaza, entonces surja una variación en el punto de equilibrio. Para el caso concreto, la llegada de trabajadores no cualificados a los mercados laborales provocó que bajen los salarios hasta el punto que cuando no sea posible disminuirlo más, comience progresivamente a producirse una mayor tasa de desempleo. Por tanto, estas políticas de la Unión Europea referida a la apertura de fronteras para crear un mercado laboral común tuvieron como resultado en países como Reino Unido que determinados grupos de trabajadores terminen perjudicados.


Por otro lado, un aspecto teórico adicional desde la perspectiva realista de Kenneth Waltz. Las instituciones internacionales no te aseguran la no existencia de conflictos. Y esto debido a que esta integración vuelve más interdependiente a los Estados entre ellos mismos, por lo que es suficiente con que algún Estado no cumpla con lo acordado para que se creen escenarios de conflictos (p. 167, 2005). Un ejemplo fue la política fiscal irresponsable que llevó Grecia en el año 2009, lo cual generó incomodidad en el resto de países, pues al tener una moneda en común ellos también se verán afectados por las políticas económicas de cualquier país miembro. En pocas palabras, los Estados no han sido capaces de resistir el incremento de riesgos que conlleva una mayor globalización. También es importante hacerse la pregunta de si los Estados realmente buscan con su política exterior ser más dependientes. Los liberales, empezando con la teoría de la interdependencia compleja, proponen al parecer un modelo que los mismos Estados buscan evadir, pues donde encuentren un alto nivel de dependencia frente a otros actores internacionales intentarán reducirlo.


En síntesis, hemos abordado las ideas principales que se plantearon a favor del institucionalismo, pero a su vez las posiciones contrarias que han surgido. Si bien el Estado ya no es el único actor internacional, no cabe duda que aún sigue siendo el de mayor importancia, tanto así que los intereses de los demás actores se definen en función del Estado. En efecto, no es intención de este artículo establecer esta idea como una ley universal, pues se debe tener en cuenta que no todos los Estados tienen la misma capacidad para poder priorizar sus intereses encima por el resto de otros actores internacionales. Sin embargo, es importante destacar el hecho que la cooperación en realidad tiene como función principal evitar un mal mayor antes que la persecución de un ideal común.


Bibliografía:

Barbé, E. (1995). Relaciones Internacionales. Tecnos

Stiglitz, J. (2017). El Euro. Cómo la moneda común amenaza el futuro de Europa. Debolsillo

Waltz, N. (1988). Teoría de la Política Internacional. Grupo Editor Latinoamericano S.R.L.

Waltz, N. (2005). El Poder y las Relaciones Internacionales. Centro de Investigación y Docencia Económicas

Malamaud, A. (2011). Conceptos, teorías y debates sobre la integración regional. Norteamérica vol.6 no.2 México, http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-35502011000200008


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