¿Debería regularse un derecho político para exigir el cumplimiento de las“promesas electorales”?

Publicado: 05 de marzo del 2021

Eler Antonio Rojas Lucanas

Imagen tomada de ABC

Nuevamente nos encontramos en un contexto de competencia electoral entre candidatos y partidos políticos que desean convertirse en nuestros representantes en el poder ejecutivo y legislativo en este año 2021. Como parte de su campaña, los partidos políticos entregaron[1] sus planes de gobierno al Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el cual los hizo públicos a través del portal electrónico “Voto Informado”., dentro de los cuales se identifican objetivos y políticas públicas específicas. No solo ello, en la publicidad televisiva[2] y debates públicos los candidatos presentarán sus propuestas como “promesas electorales” que los diferenciarán de los demás.

Esta dinámica es característica de la práctica democrática de nuestro país, y sin embargo, como suele evidenciar la prensa y la realidad política, muchas de las promesas de los candidatos y partidos, por diversos motivos, no se materializan al alcanzar el gobierno. Teniendo en cuenta ello, y que nos encontramos en una situación de crisis económica y social, consideramos que los planes de gobierno y promesas electorales no deberían ser irresponsables o generar falsas expectativas. En esa línea, exploraremos de modo preliminar los derechos civiles y políticos de los ciudadanos, a partir de una sucinta revisión de normas convencionales y jurisprudencia vinculada.

Veremos que no hay antecedentes en nuestro ordenamiento jurídico sobre un derecho a exigir el cumplimiento de las “promesas electorales”. Sin embargo, existen experiencias comparadas interesantes que pueden llevarnos a la reflexión. Asimismo, abordaremos algunos de los obstáculos a la viabilidad de establecer el derecho objeto de análisis y se postularán algunas soluciones alternativas.

Cabe hacer la salvedad que las “promesas electorales” en este artículo se entienden referidas a las trasmitidas por cualquier canal (TV, radio, internet, etc.) pero coherente con los planes de gobierno de los partidos políticos publicados en el portal “Voto Informado”, no se incluyen las meras promesas u opiniones improvisadas de candidatos.

¿Qué son los derechos civiles y políticos?

De modo general podemos señalar que los derechos civiles y políticos son aquellos reconocidos a los individuos para proteger sus libertades individuales frente al estado y terceros. Por un lado, coincidimos con Martínez en que los derechos civiles son reconocidos a todos los ciudadanos por ley[3] y se basan fundamentalmente en la dignidad. Asimismo, se les considera inviolables y permiten valorar al ser humano por su carácter individual y social, teniendo como consecuencia que el Estado deba propiciar las condiciones para su desarrollo (2015, pp. 117-119).

Por otro lado, en concordancia con Pedro Nikken, consideramos que los derechos políticos son derechos individuales a la vez que oportunidades para todo ciudadano y ciudadana en la conducción y gestión del estado, los cuales no pueden ser objeto de restricciones ilegitimas (2013, p. 35).

¿Cuáles son los derechos humanos civiles y políticos? ¿Cuál es su regulación convencional?

Los derechos civiles y políticos se encuentran específicamente regulados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, entre tales derechos se prevé la protección de: el derecho a la vida, integridad física, la libertad de pensamiento, libre expresión, libre tránsito, igualdad ante la ley, debido proceso, entre otros. Este Pacto establece un régimen de obligaciones positivas vinculantes para los Estados y aborda los derechos previamente enunciados en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948.

En el Pacto se reconocen los derechos más tradicionales vinculados a las libertades individuales y necesarias para calificar una sociedad como democrática, al menos en la época de su concepción, asimismo, representaban manifestaciones de los valores occidentales que hoy en día ya tienen aceptación global (Barrena, 2015, pp. 17-28).

En cuanto a los derechos políticos, en el artículo 25 del Pacto se dispone que todos los ciudadanos sin distinciones gozarán de los siguientes derechos y oportunidades:

“a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.”

Como se puede apreciar, la regulación de derechos políticos no es muy extensa en el Pacto, y hace referencia al derecho de todo ciudadano de participar de la gestión de las cuestiones públicas en cualquier poder del estado; asimismo, estos ciudadanos pueden votar o ser votados parar cargos de elección popular, pudiendo establecerse condiciones previas de naturaleza objetiva y razonable (Comité de Derecho Humanos, Observación 25).

¿Qué se ha desarrollado sobre derechos políticos en América?

En esa línea, en el artículo 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos de 1969 recoge básicamente los mismos derechos previstos en el Pacto con algunos matices: 1) participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos, 2) votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad, y, 3) tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derecho Humanos ha establecidos principios que permitirían, a futuro, hacer viable la expansión de estos derechos. Por ejemplo, “el ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención” (Corte IDH, 2011, párrafo 108).

Asimismo, la Corte ha establecido que la participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas pueden realizar individual u organizadamente, con el objetivo de intervenir en la designación de quienes dirigirán lo asuntos públicos (Caso Yatama vs Nicaragua, párr. 196). De este modo, vemos que los derechos políticos planteados en los convenios internacionales se han circunscrito al derecho a votar y ser elegido, sin embargo, no hay impedimento para que las normas nacionales puedan superar los estándares establecidos y ampliar el ámbito de la participación ciudadana en las contiendas electorales de la mano de su derecho a votar y elegir un candidato a la presidencia o congreso.

¿Sería relevante para el Perú la positivización de un derecho que permita exigir el cumplimiento de las promesas electorales?

Como punto de partida, se debe recordar que en el Perú, la confianza de la población peruana sobre los partidos políticos y sus representantes es muy baja. De acuerdo a una encuesta de IPSOS del 2020, el 62% de los peruanos no simpatiza con ningún partido político (Canal N, 2020). Por otro lado, de acuerdo al resultado del barómetro de las Américas, para el año 2019, en promedio, solo el 20.9% de la población tenía confianza en el Congreso de la República, 43.4% en el Presidente de la República y 21.2% en los partidos políticos (Correo, 2020).

Esta crisis de confianza de la población sobre sus representantes se puede explicar por una serie de eventos desafortunados que han puesto en cuestión la existencia de una verdadera democracia representativa en nuestro país. Entre dichos eventos tenemos: la crisis política por vacancias presidenciales y alianzas para liquidar a un adversario político, el entramado de corrupción por el Caso Odebrecht y todos los partidos políticos y gobernantes involucrados, así como los problemas de inseguridad ciudadana y deficiencias para efectivizar el derecho a la salud de las personas.

La democracia representativa es parte elemental del sostenimiento de una nación, se considera la base del estado de derecho y régimen constitucional de los Estados, así lo han reconocido los miembros de la OEA en la Carta Democrática Interamericana (OEA, 2001, artículo 2). Sin perjuicio de ello, los últimos acontecimientos del presente siglo, en particular en el Perú, parecen exigirnos una evolución de las normas para garantizar un efectivo ejercicio de los derechos humanos.

En tal sentido, Oswaldo Chacón nos explica que en las democracias representativas, los ciudadanos tienen la oportunidad de sancionar a los candidatos y partidos a través de la no renovación de su voto, cuando estos los defraudan en el cumplimiento de sus compromisos electorales. Sin embargo, agrega el autor, este clásico mecanismo de rendición de cuentas [4]con el que cuentan los ciudadanos es anulado en Estados donde rige el principio de no reelección, y por ende, el gobernante no puede ser objeto de rendición de cuentas por la población (2010, pp. 21-23). En nuestro país no se permite la reelección presidencial ni congresal, por lo que, en coincidencia con Chacón, no existe oportunidad de sancionar a los gobernantes privándolos del apoyo electoral inmediato.

Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos que, en principio, los ciudadanos sentirían que cuentan con una garantía de su confianza hacia un partido político y su candidato, digamos presidencial, si este pudiera obligarse a llevar a debate parlamentario una iniciativa legislativa o ejecutar una política pública comprometida en su plan de gobierno. Y no solo ello, además, que la obligación tenga como contraparte el otorgamiento de un derecho a los ciudadanos para al menos exigir, aunque no su cumplimiento efectivo, una discusión sobre la viabilidad de la propuesta ante las instancias competentes; sin embargo, puede que no sea tan sencillo implementar esto.

¿Qué experiencias a nivel internacional han regulado el derecho a exigir el cumplimiento de promesas electorales?

La única experiencia comparada moderna a la que hemos accedido, con una regulación expresa de la obligación de cumplimiento de promesas electorales, la encontramos en la Constitución Política del Estado de Chiapas en México[5]. En el artículo 10, fracción VII, de esta Constitución se establecía[6] el derecho de los ciudadanos a exigir a los servidores públicos electos mediante el voto popular, que cumplan con sus propuestas de campaña. Pero no solo ello, en su artículo 19 disponía que “las autoridades garantizarán, también, que a los ciudadanos (…) les sean expresadas con veracidad las propuestas ideológicas y programáticas de cada candidato o partido político” (Constitución Política del Estado de Chiapas).

De acuerdo a Chacón, mientras estuvo en vigencia la regulación constitucional del Estado de Chiapas, se instauró lo que se conoce como mandatos imperativos o instrucciones de los ciudadanos para sus gobernantes, institución que permitía al pueblo tener mayor control sobre sus representantes. Agrega el autor que está práctica se intentó instaurar en Inglaterra a comienzos del siglo XIX donde se intentó en obligar a los congresistas a cumplir sus promesas electorales. Por su parte, en Estados Unidos, la práctica de instrucciones fue aplicada de modo extenso durante el período colonial y la primera década tras la independencia, sin embargo, no fue incluida en la Declaración de Derechos (Bill of Rights) (2010, pp. 26-27).

Pese a ello, hoy en día, al menos en América y Europa, no se ha previsto una norma constitucional que otorgue derecho a los ciudadanos para exigir a los candidatos que se convierten en presidentes o congresistas, el cumplir con sus promesas electorales.

¿Qué obstáculos normativos y riesgos prácticos existen para regular un derecho político de ese tenor?

Como se ha señalado, la existencia de un derecho a exigir el cumplimiento de promesas se alinea con la antigua práctica política denominada instrucciones o mandatos imperativos. Sin embargo, en la actualidad, la intervención de la ciudadanía sobre la actuación de sus representantes, una vez concluida la época electoral, se rige por el principio de democracia representativa. Es decir, los ciudadanos intervienen en la dirección del gobierno, no directamente, sino a través de sus representantes elegidos democráticamente, teniendo estos últimos la legitimidad e independencia para la toma de decisiones en el país.

No solo ello, este tema ha sido objeto de discusión en los últimos años en otros países, sobre el cual se han planteado argumentos en contra de crear, tanto una obligación de cumplir promesas electorales, como otorgar un derecho de exigencia a los ciudadanos. Por ejemplo, se tiene la decisión de una Corte en Canadá sobre la promesa del candidato Dalton Mc-Guinty de no subir impuestos, al respecto, se señaló que “el imponer un deber como tal, tendría un efecto paralizador e interferiría con la soberanía parlamentaria, los congresistas estarían preocupados por la promesas que realizaron y no se sentirían libres para decidir y votar en función al interés público en cada proyecto de ley que se discuta en el parlamento[7]” (Danyliuk, 2011).

Asimismo, en opinión de Ronald B. Standler, también es posible que un congresista pueda tener la intención de cumplir con su promesa electoral, pero no sea capaz de convencer a la mayoría del congreso, por lo que su promesa será incumplida por un hecho ajeno a su voluntad. Agrega el referido autor que, si existiera un mecanismo judicial para exigir a un congresista el cumplimiento de su promesa electoral, esta situación crearía una interferencia judicial en las decisiones del congreso, lo cual supondría una violación al principio de separación de poderes[8] (2012, pp. 10-11).

Del mismo modo, llama nuestra atención la opinión del profesor Hugh McLachlan, quien considera que no debemos olvidar diferenciar que, son los candidatos quienes hacen las promesas, sin embargo, es el congreso quien aprueba las leyes. Así, el gobierno está compuesto por individuos que integran partidos políticos, no son estos últimos en su integridad los que gobiernan un país. Agrega el profesor que ante la disyuntiva de elegir una medida por el mejor interés de los ciudadanos y una promesa electoral, el presidente o congresista debe preferir la primera[9] (2017).

Estas opiniones son fácilmente trasladables a nuestro contexto político y ordenamiento jurídico. De entrada, no existe sustento normativo expreso para exigir el cumplimiento de promesas electorales en el Perú ni otorgar un derecho en contrapartida, pero además existen otras dificultades para viabilizar su regulación expresa.

Se han publicado muchas propuestas[10] de candidatos y sus partidos, los cuales no han tenido en consideración el marco constitucional vigente, ni las competencias del poder ejecutivo o legislativo, o no cuentan con facultades fácticas para garantizar su cumplimiento. Por ejemplo, se ha propuesto igualar salarios de hombres y mujeres en cargos directivos, sin ningún desarrollo adicional, asimismo, se ha prometido un crecimiento económico sostenido de ciertos porcentajes específicos como si pudiera realizarse una predicción de tal magnitud en el contexto económico mundial que se vive.

También, se ha prometido la devolución del aporte a la ONP, e incluso erradicar todas las formas de discriminación en el Perú, ideal deseado pero de cuestionable cumplimiento en base a resultados para cualquier gobierno. Del mismo modo, reducir el precio de los medicamentos estableciendo precios máximos, entre otras medidas populistas. Estas promesas de carácter público en los planes de gobierno son preocupantes porque nos colocan en un plano previo de análisis, ¿son tan siquiera las propuestas de los candidatos factibles de cumplirse? No existe un estándar de calidad de las propuestas ni un filtro previo para controlar el contenido de los planes de gobierno, e instaurar filtros de tal magnitud solo complejizarían los procesos electorales, y aun cuando fuesen viables no significaría que el candidato pueda asegurar su cumplimiento.

De todo lo anterior, considero que en el Perú no sería conveniente ni establecer una obligación jurídica de cumplimiento de promesas electorales a los candidatos, ni ampliar los derechos políticos por uno que permita exigir el cumplimiento de tales promesas.

¿Entonces no habría nada que modificar de la regulación jurídica actual en relación a las promesas electorales? Reflexiones

Pese a la posición que ya adelantamos, resulta innegable que vivimos una crisis de confianza entre la población y sus gobernantes. Considero que sí existen alternativas para involucrar a la población aún más en los procesos electorales, recordemos que las formas de participación ciudadana no están limitadas taxativamente como ya lo indicó la Corte Interamericana de Derecho Humanos. Así, en un contexto de comicios electorales presidenciales y congresales, debería establecerse obligaciones mínimas a los candidatos y sus partidos en cuanto a las propuestas electorales profesan, como un mecanismo indirecto adicional de rendición de cuentas.

De partida, puede exigirse a los candidatos el utilizar en los debates y discursos las propuestas o planes de gobierno que por transparencia brindaron al JNE y son de conocimiento público, de este modo, se promueve el desarrollo de las propuestas ya conocidas por la población y evitar la improvisación de promesas nada serias, para lo cual bastaría una modificación legislativa en la Ley de Organizaciones Políticas.

La vinculatoriedad de los discursos con los planes de gobierno es coherente con la vigente regulación de partidos políticos, por la cual se otorga un presupuesto público directo anual[11] a los partidos políticos con escaños congresales, a fin de que puedan gastar hasta el 50% del mismo en actividades como capacitación e investigación. Estas dos últimas actividades pueden encaminar a mejorar la calidad de propuestas de los partidos políticos. Por lo que sería interesante si los referidos gastos a los largo de 5 años de financiamiento puedan sustentarse en una obligatoria entrega de resultados de investigación, los cuales deben tener vinculación con la eventual propuesta electoral a publicarse en la página del JNE en una siguiente contienda electoral.

Este tipo de exigencias incentivaría a los partidos políticos y candidatos a ser más responsables en lo que proponen, además, puede atraer la atención con más interés por parte de la población que ahora sería consciente que los candidatos tiene una real directriz que puede ser fácilmente corroborada a través de la página “Voto Informado”. De este modo, podemos promover una discusión previa sobre las propuestas de gobierno. No olvidemos que lo más importante es que las personas efectivamente conozcan lo que prometen sus candidatos y puedan evaluar la factibilidad de las propuestas antes de ejercer su derecho político a sufragar.

Finalmente, los derechos civiles y políticos son derechos humanos de importancia fundamental para el funcionamiento de los estados en regímenes democráticos; no existiendo una limitación para promover su expansión progresiva de acuerdo a lo que la realidad de cada sociedad pueda requerir. No obstante, en el caso de un derecho a exigir el cumplimiento de promesas electorales, consideramos que su instauración sí colisiona con reglas constitucionales y la dinámica representativa de la ciudadanía, además de ser poco práctico; sin embargo, como vimos es posible llamar la atención de la población de las propuestas electorales modificando las reglas de vigentes que regulan las campañas electorales y el uso del presupuesto público otorgado a partidos políticos.

[1] En cumplimiento del pacto Ético Electoral suscrito por los partidos políticos para garantizar un voto informado a la población. [2] También la radial, ambas pagadas por el Estado como financiamiento público indirecto, “Franja Electoral”. [3] En la época del positivismo jurídico podría entenderse literalmente, pero hoy en día podemos asimilarlo a la norma de mayor rango normativo, la Constitución Política. [4] El mecanismo indirecto de rendición de cuentas para los ciudadanos es el realizado a través del congreso de la república, el cual representa a la población de acuerdo a los postulados de Max Weber. [5] México es un Estado Federal, compuesto por diversos estados miembros soberanos que se rigen por un sistema de gobierno compartido y no centralizado, siendo Chiapas uno de estos 32 estados. [6] El derecho de los ciudadanos para exigir cumplimiento de promesas electorales, así como la exigencia de veracidad de las promesas electorales son derogados al entrar en vigor la modificación a la Constitución política del Estado de Chiapas, de fecha 29 de diciembre de 2016. [7] Traducción propia y paráfrasis de: The Ontario court also said “imposing a duty of care in circumstances such as exist in the present case would have a chilling effect and would interfere with the concept of parliamentary sovereignty. Once elected, members would be concerned about the representations they made during their election campaigns and would not consider themselves at liberty to act and vote in the public interest on each bill as it came before the legislature.” [8] Traducción propia y paráfrasis de: A candidate for a legislature might have the intention of carrying out his/her promise in a campaign, but be unable to convince the majority of his/her colleagues in the legislature, so that, the candidates promise would be unfulfilled, despite no fault of the candidate (…) If judges were to enforce campaign promises in such contexts, it would arguably would be judicial interference in legislative decisions, which is a violation of separation of powers. [9] Traducción propia y paráfrasis de: Political parties publish manifestos and make promises, but it is parliament which passes legislation, not political parties. It is governments that govern, not political parties – meaning that the government is a group of specifically elected individuals from a political party, not the broader party itself (…). [10] A fin de no tener ninguna injerencia en la opinión sobre ningún partido o candidato se han tomado diversas propuestas de partidos políticos de la página “Voto Informado” del JNE, cuyos nombres no mencionaremos. [11] De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas.

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