El acuerdo interinstitucional como instrumento internacional: Entrevista a Pablo Rosales Zamora

Entrevista realizada por Pedro Javier Sedano Bejar.

1 .Qué es un acuerdo interinstitucional? ¿Cuál es su naturaleza?

En primer lugar, quiero agradecer la cordial invitación para participar en esta entrevista sobre los acuerdos interinstitucionales, materia que constituye una de mis líneas de investigación preferidas en derecho internacional.

Respondiendo a tu pregunta, con la categoría mencionada, hacemos referencia, en principio, a un acuerdo celebrado entre entidades públicas de dos o más Estados. En el Perú, se utiliza la expresión “acuerdo interinstitucional”, por la nomenclatura empleada en el artículo 6 del Decreto Supremo N.° 031-2007-RE y el concepto, bajo esta regulación, no solo abarca a los acuerdos de una entidad pública peruana con una entidad homóloga extranjera, sino también de aquella con una organización internacional. Esta es una particularidad de nuestra legislación, la cual amplía el ámbito subjetivo de estos acuerdos.

La naturaleza jurídica de un acuerdo interinstitucional es discutida a nivel de la doctrina nacional y también en la literatura comparada. Así, algunos sostienen que es un tratado simplificado, y otros que se mueve en el plano del soft law. Sin embargo, en mi opinión, no es ni uno ni otro tipo de instrumento internacional, sino un fenómeno de normatividad internacional bastante reciente (frente a la antigüedad de los tratados), que cuenta con una naturaleza jurídica particular que no vincula a los Estados de las entidades que celebran el acuerdo interinstitucional, sino solo a estas, y que, por tanto, no está desprovisto de efectos jurídicos.

2. ¿Cuáles serían las principales diferencias de un AI y un tratado internacional, cuáles son las ventajas que presenta un AI respecto del otro?

Ingresar a identificar las diferencias entre una y otra figura merece un tratamiento bastante detallado, por lo que solo apuntaré algunas diferencias que considero centrales.

Un tratado se celebra entre sujetos de derecho internacional que cuentan con la capacidad de contraer obligaciones internacionales. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 regula, por ejemplo, a los tratados entre Estados (artículo 1). Un acuerdo interinstitucional no es un tratado porque no se celebra a nivel estatal, sino por órganos de la Administración pública de dos o más Estados, no con el propósito de involucrar a tales sujetos de derecho internacional, sino para vincular en exclusivo a determinadas entidades suyas.

Por otro lado, el acuerdo interinstitucional presenta como principal ventaja el de ser suscrito y surtir efectos jurídicos sin necesidad de que los titulares de las entidades públicas cuenten con plenos poderes para ello, como sí ocurre en el caso de un tratado. Esto permite que un acuerdo interinstitucional no tenga, bajo nuestra legislación, que ser sometido a perfeccionamiento interno.

Las otras diferencias las podemos encontrar en el diseño del contenido de ambos instrumentos internacionales. Así se tiene especial cuidado en el lenguaje empleado. Por ejemplo, en el caso de un acuerdo interinstitucional no se imputa las obligaciones directamente a los Estados (como sí sucede en los tratados), sino a los órganos de estos que lo suscriban.

3. Tomando en cuenta la práctica desarrollada en Cancillería, ¿son los AI herramientas más funcionales para la política exterior?

Considero que el derecho internacional ofrece diversos tipos de herramientas jurídicas destinadas a proteger los intereses que se forjan al interior de la comunidad internacional. Por lo tanto, tanto los tratados, los acuerdos interinstitucionales y los instrumentos de soft law son mecanismos que permiten responder a las diversas exigencias que plantea la política exterior.

Como se ha expresado en el comentario anterior, los acuerdos interinstitucionales son instrumentos que resultan ser óptimamente funcionales para las aspiraciones actuales de la política exterior peruana, cuando se trata que las entidades públicas del Estado peruano logren establecer lazos de cooperación internacional con sus homólogos pertenecientes a otros Estados, en el marco de sus respectivas competencias. Estos instrumentos internacionales son utilizados, por ejemplo, en los gabinetes binacionales con los Estados con los que la República del Perú posee límites fronterizos. En este contexto, los acuerdos interinstitucionales son muy útiles en tales escenarios, porque con ellos se logra compromisos destinados a estrechar la interacción de los diversos órganos que componen al Estado peruano y sus vecinos.

4. ¿Cuáles serían los principales inconvenientes existentes en relación a los AI?

Desde mi perspectiva, son tres especialmente. El primero es que se regule a través de un decreto supremo y no a través de una ley. Las leyes poseen un carácter general y abstracto. En segundo lugar, si se lee el artículo 6 del Decreto Supremo N.° 031-2007-RE, se observa que un acuerdo interinstitucional no puede ser herramienta de compromisos para aquellas materias previstas en el marco del artículo 56 de la Constitución Política (derechos humanos, soberanía, defensa nacional, obligaciones financieras del Estado, etc.). Sin embargo, este aspecto que debería ser tomado en cuenta, muchas veces, es obviado y se configura, así, acuerdos interinstitucionales que, por su contenido, poseen naturaleza jurídica de tratado. Entonces, el inconveniente en este extremo es que, por ser un tipo de instrumento internacional poco estudiado en nuestro medio, puede ser mal empleado al superarse sus límites materiales. Otro de los principales inconvenientes es que el acuerdo interinstitucional no requiere publicidad, lo cual puede ser un punto de cuestionamiento sobre su carácter normativo, dado que toda norma debe ser publicada en El Peruano. Todos estos aspectos, en mi opinión, merecen ser reformados.

5. Según la práctica actual observada, ¿los AI con contenido cultural dependen necesariamente de un acuerdo/convenio cultural marco?

La definición presente en el artículo 6 del Decreto Supremo N.° 031-2007-RE permite que los acuerdos interinstitucionales puedan celebrarse sin que exista un tratado previo de por medio, a diferencia de la regulación prevista para los llamados “acuerdos internacionales administrativos”, en el marco de la legislación española.

De la práctica se observa que no necesariamente un acuerdo interinstitucional que versa sobre una materia cultural se ve precedido por un tratado, y es que jurídicamente no es necesario para nuestra legislación que ello sea así. Esto no impide que en un tratado se convenga, por ejemplo, que las autoridades competentes en materia cultural (en nuestro caso, el Ministerio de Cultura) puedan celebrar acuerdos interinstitucionales destinados a la implementación del tratado del cual derivan.

6. En términos de negociación y practicidad para la celebración de AI, ¿resultan estos más eficientes que los tratados internacionales?

Es muy difícil sostener, de manera absoluta, tal premisa. En principio, se espera que los acuerdos interinstitucionales puedan ser negociados sin demoras, por no involucrar al Estado peruano como un todo, sino a un órgano (o algunos) en concreto y por razón de su especialidad en una determinada materia. Sin embargo, ello no necesariamente es así y dependerá también de otros factores, como la complejidad técnica del asunto a pactar, la habilidad de los negociadores, el idioma, o el interés real de su suscripción. Es cierto que estos mismos elementos pueden estar presentes, en menor o mayor grado, en el caso de la negociación de un tratado.

Desde el punto de vista práctico, puede decirse que los acuerdos interinstitucionales no necesariamente son más eficientes que los tratados por el hecho de contar con estas características. Curiosamente, se puede identificar casos en los que algunos tratados han sido celebrados más rápidamente que un acuerdo interinstitucional. Por otra parte, no se puede desconocer que los tratados han demostrado ser eficientes para otros propósitos no menos importantes. Por ejemplo, los tratados garantizan mayor seguridad jurídica: no cabe duda que los tratados son una fuente de derecho internacional reconocida en todo el orbe y, en su mayoría, son normas con rango de ley, bajo nuestro ordenamiento jurídico, aspecto del que un acuerdo interinstitucional no goza.

7. ¿Son vinculantes los acuerdos interinstitucionales? De la práctica observada, ¿cómo son vistos/percibidos estos instrumentos por parte de otros Estados?

Sin duda alguna, los acuerdos interinstitucionales son vinculantes jurídicamente; aunque no generen obligaciones internacionales entre los Estados a los que pertenecen las entidades celebrantes, sí generan obligaciones entre estas.

Dos posibles explicaciones se pueden hallar sobre su carácter vinculante. La primera es que la definición de acuerdo interinstitucional presente en el artículo 6 del Decreto Supremo N.° 031-2007-RE sea vista como un acto unilateral del Estado peruano, por medio del cual este garantiza a la comunidad internacional que los acuerdos interinstitucionales que celebren sus entidades públicas puedan crear obligaciones jurídicas con las entidades homólogas extranjeras; a estos compromisos entre entidades los podemos denominar “obligaciones interinstitucionales”. El segundo argumento es lo observado a nivel de la práctica: los funcionarios de las entidades públicas peruanas reconocen la autoridad jurídica que tienen estos acuerdos. Por ello, buscan averiguar de qué modo se interpretan o pueden implementarse adecuadamente, por lo que se consulta constantemente al Ministerio de Relaciones Exteriores, por ser la entidad competente en la materia a nivel de la Administración pública peruana.

8. Haciendo un balance general a la fecha, ¿se celebran más AIs que acuerdos/convenios culturales bilaterales?

Puede decirse que, a diferencia de otras materias, un buen número de tratados celebrados por el Perú versan sobre materia cultural; por ejemplo, los tratados destinados a la recuperación de bienes culturales. Por lo cual, es un poco difícil afirmar si, en este ámbito, existe un número mayor de acuerdos interinstitucionales.

Estoy convencido que características como la flexibilidad y especialidad de los acuerdos interinstitucionales harán que sigan por bastante tiempo siendo instrumentos internacionales utilizados con el propósito de alcanzar los objetivos de la política exterior, en general, y, de modo específico, en los temas relativos al ámbito cultural.

Lima, 8 de julio de 2020