El Asilo Diplomático

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INTRODUCCIÓN

El asilo diplomático constituye una institución relevante dentro del sistema universal de protección de Derechos Humanos y libertades fundamentales. Si bien se regula básicamente en América Latina, también existe cierta practica en el resto de los países del mundo, aun cuando en principio no se le conceda reconocimiento jurídico. En este sentido, el asilo diplomático es una contribución que realiza América Latina a los Derechos Humanos Internacionales y al Derecho Internacional. Si bien se concede el asilo diplomático por motivos de persecución política, en el caso de Alan García, Uruguay ha denegado este asilo pues no existen delitos políticos.

La finalidad de este articulo será presentar algunos conceptos básicos sobre el asilo diplomático y el caso de Alan García, el cual fue denegado por el gobierno uruguayo en diciembre del año anterior.

Para cumplir con tal fin, se ha dividido el presente ensayo en varias partes. Se examinarán los siguientes temas: la definición, la evolución histórica, la diplomacia permanente, las teorías que fundamentan las inmunidades diplomáticas, la inviolabilidad del local de la misión, las características del asilo diplomático, el asilo como regla latinoamericana, las fuentes del asilo diplomático, y el caso Alan García.

1. DEFINICIÓN

El asilo (del latin asylum, “santuario”, y este del griego asylon, “refugio”) es casi tan antiguo como la civilización. El asilo diplomático puede ser definido como el otorgamiento de refugio a una persona perseguida a causa de motivos políticos en una embajada por el Estado acreditante dentro del territorio del Estado receptor que es el Estado de residencia o el Estado natal del solicitante del asilo. Según algunas opiniones, el asilo diplomático está comprendido dentro del asilo extraterritorial.[1] El asilo extraterritorial se puede definir como la protección que otorga un Estado a un extranjero fuera de su territorio. La controversia estriba en que al ejercer su autoridad un Estado en el territorio de otro Estado se considera un quebrantamiento de la soberanía territorial.

Como se ha señalado con anterioridad, asilo diplomático, llamado también asilo político o asilo extraterritorial, existe cuando es otorgado en embajadas, consulados, aviones militares o buques de guerra en aguas extranjeras. Debido a que su práctica ha involucrado principalmente las instalaciones de la misión diplomática permanente, como las embajadas y legaciones, es conocido comúnmente como asilo diplomático.

2. EVOLUCION HISTORICA DEL ASILO

El asilo es una institución que nace en la Antigüedad, la cual buscaba proteger a una persona, dicha protección era brindada por un tercer Estado o las iglesias oficiales. En el Medioevo, la Iglesia Católica también podía otorgar santuario. El asilo en su forma actual aparece cuando surge la sociedad moderna.

Es interesante anotar que el asilo se otorgaba en la sociedad premoderna a aquellos que cometían los delitos comunes, y después de manera sucesiva, en la sociedad moderna, a los que cometían delitos políticos.

Sobre el particular, estos delitos comunes pueden definirse, grosso modo, como aquellos que están comúnmente sancionados en los códigos penales de todos los países del mundo, como el robo, el chantaje, el homicidio, el estupro, entre otros. En cambio, los delitos políticos son aquellos que atentan contra la vigencia del sistema jurídico-político del Estado, por lo general estos delitos suceden en los sistemas autoritarios.

EL ASILO RATIONE PERSONAE: PERSONAS PROTEGIDAS

En la Edad Antigua y en el Medioevo, el asilo se otorgaba a personas que habían cometido los delitos comunes y no a aquellos considerados los más peligrosos por los soberanos, es decir, aquellas personas que cometían los llamados delitos políticos. Esto era así puesto que la represión de los delitos comunes se consideraba como materia de interés principalmente de los afectados y privados, y que la justicia penal no era una función esencial del Estado. Mientras, que el Estado debía centrarse en la represión de los delitos políticos considerados como los más peligrosos y afectaban la autoridad del soberano.

En la Era Moderna, desde la Reforma Protestante, se produjo una inversión de los conceptos. Este cambio, en el Estado moderno, se debía a que los delitos comunes se consideraban en detrimento del interés público, por lo que el ejercicio de la justicia penal fue entendido como una función esencial del Estado. Además, se desarrolló la idea de la cooperación entre Estados para reprimir los delitos comunes mediante la extradición.

EL ASILO RATIONE LOCI: LUGARES DE PROTECCION

En la Antigüedad (Egipto, Grecia, Roma), y el Medioevo (Res Publicae Christiana), los lugares de asilo eran: (1) los territorios de los Estados extranjeros, y (2) los templos e iglesias, i.e. los lugares considerados sagrados (de las iglesias oficiales). En el Medioevo, la Iglesia Catolica en virtud de este asilo podía ofrecer santuario.

No obstante, con el paso de los siglos, en específico, con la secularización de la sociedad moderna, el asilo religioso perdió su significado. En adelante el asilo se daría solo en los territorios de los Estados (i.e., asilo territorial). La base del asilo sería el principio de soberanía.

3. EVOLUCIÓN DE LA DIPLOMACIA Y LA DIPLOMACIA PERMANENTE

La diplomacia ha existido desde los albores de la civilización. La primera forma de diplomacia fue la itinerante (diplomacia no permanente vigente en la actualidad). El fundamento para la inmunidad diplomática de estas misiones era la teoría del carácter representativo.

LA DIPLOMACIA PERMANENTE

Después, de forma sucesiva y yuxtapuesta, surgen las misiones diplomáticas permanentes, con el nacimiento de la sociedad moderna. Entonces, se acogió la teoría extraterritorial de Hugo Grocio como fundamento de la inmunidad diplomática. Empero, esta quedó sustituida por la teoría de la necesidad funcional de Cornelis van Bynkerhoek y Emmerich De Vattel en el s. XVIII. Con la teoría de la necesidad funcional el asilo diplomático o extraterritorial dejó de aplicarse en Europa, salvo en caso excepcionales como en disturbios políticos o guerra civiles. Sin embargo, en el siglo XIX el asilo diplomático fue aceptado en América Latina.

El asilo diplomático surge cuando la Reforma protestante, el Modernismo y la aparición del Estado moderno. El origen del asilo diplomático está estrechamente vinculado al establecimiento de misiones diplomáticas permanentes. La diplomacia permanente (basada en misiones diplomáticas permanentes), como sabemos, es un fenómeno moderno vinculado al surgimiento del Estado moderno (después del Medioevo). El surgimiento de la diplomacia permanente condujo a la inviolabilidad de los locales de la misión diplomática. Con dichas misiones, también aparece la cuestión del asilo diplomático, i.e. el asilo otorgado en el local de la misión.

4. TEORÍAS QUE FUNDAMENTAN LAS INMUNIDADES DIPLOMÁTICAS

Cuando surge la diplomacia permanente, hacia el siglo XV, surge la cuestión del otorgamiento de asilo en los locales de la misión diplomática permanente. Entonces, se examina la lógica que debe sustentar la inmunidad de la misión diplomática, la cual permitirá o no el asilo diplomático, llamado también asilo extraterritorial.

LA TEORÍA EXTRATERRITORIAL

El fundamento para la concesión del asilo en los locales de la misión diplomática era la teoría extraterritorial de las inmunidades diplomáticas, expuesta por Hugo Grocio en el S. XVII, que fue la primera que sustento las inmunidades diplomáticas de las misiones diplomáticas permanentes. La teoría extraterritorial consideraba al edificio que ocupaba la embajada como territorio del Estado acreditante. Dado que, en virtud del principio de soberanía, un Estado podía otorgar asilo en su territorio, también podía otorgarlo en el edificio de su embajada, que era también territorio suyo. Pero, esta teoría entra en cuestionamiento.

Esto sucede cuando se considera que la concesión de asilo por una embajada extranjera representaría la aplicación de la jurisdicción extraterritorial de un Estado en detrimento de la soberanía y jurisdicción territorial del Estado receptor.

Además, los abusos cometidos por los Estados europeos (en Oriente Medio y el Imperio Otomano con las “capitulaciones”, y en China mediante las “concesiones”) al amparo de esta inmunidad, sobre todo al extender esta inmunidad a todo el barrio donde está la embajada (ius quarteriorum, “ley del barrio”, conocido también en francés como franchise du quartier),[2] se convirtieron en descrédito para esta inmunidad, pues los extranjeros europeos se colocaron por encima de la jurisdicción territorial. Así, en el siglo XIX esta teoría y esta clase de asilo fueron abandonados por los Estados del mundo, para ser sustituida por la teoría funcional planteada en el siglo XVIII por vez primera.

LA TEORÍA DE LA NECESIDAD FUNCIONAL

Cuando la teoría extraterritorial fue sustituida por la teoría de la necesidad funcional, se abandonó el fundamento jurídico del asilo diplomático o extraterritorial.

En el siglo XVIII, esta teoría funcional fue expuesta por Bynkershoek y por De Vattel. La teoría funcional se volvió imperante de forma definitiva en el Derecho Diplomático con la CVRD de 1961.

Por tanto, se reconoce . La soberanía sobre un territorio confiere al soberano el derecho de excluir el ejercicio de jurisdicción sobre aquel territorio por otro soberano. De este modo, , pues se consideraba que este lesionaba dicha soberanía. Así, se descartó el asilo diplomático, no es regla de Derecho Internacional general y no figura en la Convención de Viena de Relaciones Diplomáticas (CVRD) de 1961.

5. LA INVIOLABILIDAD DEL LOCAL DE LA MISIÓN DIPLOMÁTICA

En el caso de Julian Assange se planteó el asilo diplomático, cuando en Londres, el 16 de agosto del 2012, Ecuador anuncio que otorgaría refugio a Julian Assange en el local de su embajada. Assange había entrado allí el 19 de junio anterior. Sin embargo, el Reino Unido no reconoce el asilo diplomático. Pero las fuerzas policiales inglesas no entran en la embajada ecuatoriana debido a la inviolabilidad del local de la misma.

La inviolabilidad de los locales de la misión diplomática constituye el privilegio más importante (de los privilegios diplomáticos). El art. 22, par. 1, de la CVRD, dice: “Las instalaciones de la misión serán inviolables. Los agentes del Estado receptor no pueden entrar en ellas, excepto con el consentimiento del jefe de misión”. Es la clásica franchise d’hôtel (del francés, “inviolabilidad del local”, i.e. de las instalaciones de la embajada y de la residencia del embajador), que nos recuerda Javier Pérez de Cuellar.

6. CARACTERISTICAS DEL ASILO DIPLOMATICO

Conforme con la Convencióon de Caracas de 1954 las principales características del asilo diplomático son las siguientes:

1 Es otorgado en casos de personas perseguidas por motivos o delitos políticos.

2 No se da asilo a aquellos que han cometido delitos comunes, procesadas o sentenciadas.

3 El Estado que concede el asilo determina la naturaleza del delito.

4 El Estado puede solicitar un salvoconducto para sacar al asilado fuera del país.

5 El Estado territorial dará garantías para que el asilado abandone el país sin problemas.

7. ASILO DIPLOMÁTICO COMO REGLA LATINOAMERICANA

Como se comentó antes, el asilo diplomático dejo de observarse, especialmente a partir del siglo XIX. En adelante, la concesión de lo que podría ser asilo diplomático, si se efectuara, se basara en consideraciones humanitarias extrajurídicas, y al no existir una práctica uniforme, no existe una costumbre respectiva.

Empero, algunos países pese a que se oponen a darle la categoría de regla, debido a ciertas circunstancias especiales (básicamente por cuestiones humanitarias), la practican en algunas ocasiones. Aquí se pueden citar los casos de EEUU y el asilo del Cardenal Josef Mindszenty en Budapest en 1956-1971; y el caso de Fang Lizhi en Beijing en 1989-1990.

La única región en donde el asilo diplomático se mantiene como regla jurídica internacional es América Latina. El asilo diplomático sucede cuando el individuo busca protección en el local de una misión diplomática, siendo el caso más celebre el caso del Asilo de Haya de la Torre en 1949-1954.

Como ya se indicó, este tipo de asilo no es regla del DI general, ni la contempla la CVRD de 1961. La única concesión de esta Convención fue el art. 41, par. 3, para permitir el uso del asilo diplomático por los Estados latinoamericanos.

A pesar que se considera que el asilo extraterritorial no tiene validez frente a la jurisdicción territorial, es bien conocido que un principio de derecho internacional señala que un Estado tiene la libertad de limitar su propia soberanía mediante tratados internacionales. Así, los Estados latinoamericanos han suscrito tratados diversos relacionados con el asilo diplomático.

La causa por la que en America Latina el asilo se ha mantenido es fundamentalmente el hecho que los sistemas políticos de la región han sido sumamente inestables. Las numerosas revoluciones, golpes de Estados y guerras civiles en esta region convertían a los gobiernos de hoy en los perseguidos de mañana, así serían los próximos en buscar asilo.

8. FUENTES DEL DERECHO DE ASILO DIPLOMÁTICO

El asilo diplomático sólo es reconocido como tal en el Derecho Internacional americano (i.e., latinoamericano). Si bien el reconocimiento del principio de otorgar asilo político se desarrolló en una práctica latinoamericana, fue también reconocida en tratados. El primer tratado que expresamente reconoce el asilo diplomático fue el Tratado sobre Derecho Penal Internacional de Montevideo de 1889. Entre las normas que regulan este tipo de asilo están las siguientes:

1. Las Reglas de Lima de 1867, de La Paz de 1898, y de Asunción de 1922, eran reglas que fueron elaboradas respecto a la concesión de asilo diplomático por representantes diplomáticos en América Latina.

2. Los Tratados específicos sobre asilo diplomático fueron: la Convenciones Interamericanas de La Habana 1928, de Montevideo 1933 y de 1939, y de Caracas de 1954. Este último tratado codifica la costumbre relativa al asilo diplomático.

3. La jurisprudencia de la CIJ en Caso del Derecho de Asilo de 1950 (Perú vs. Colombia).

9. CASO ALAN GARCIA (2018)

Garcia es investigado y su búsqueda de asilo

El domingo 18 de noviembre del 2018, Uruguay anuncio la entrada de Alan García al local de la residencia privada del embajador de Uruguay en Lima la noche del sábado 17. El mismo sábado, horas antes, el Poder Judicial había ordenado 18 meses de impedimento de salida del país de García y después que este último dijera que no saldría del Perú. El Poder Judicial investiga a García por delito de corrupción, por una presunta colusión agravada y lavado de activos en el caso Odebrecht en Perú. Para todos los efectos prácticos, la residencia privada del funcionario diplomático goza de los mismos privilegios e inmunidades que el local oficial de la embajada (CVRD, art. 30, par. 1).

García es investigado por el fiscal contra el lavado de activos, José Domingo Pérez, por presuntamente haber recibido un pago de Odebrecht por 100.000 dólares por dictar una conferencia en Brasil, a través de un intermediario. La Fiscalía peruana había solicitado 48 horas antes esta medida de restricción (18 meses de impedimento de salida del país) contra García, en el marco de las investigaciones que se siguen en su contra por presuntamente haber favorecido a la empresa Odebrecht en la licitación del Metro 1 de Lima. El juez Juan Carlos Sánchez, del Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria Anticorrupción, afirmó el sábado 17 que "existen suficientes elementos de convicción" y declaró fundada la medida de restricción. Dada esta medida judicial, en consecuencia, García decidió de buscar refugio en la residencia del embajador de Uruguay.

Por otro lado, la declaración política de Alan Garcia emitida el 21 de noviembre por intermedio de su abogado (una carta dirigida a la opinión publica, según la cual, insistió en ser víctima de una persecución política) sería una violación del art. 18 de la Convención de Caracas de 1954. Así lo confirmaron el ex-canciller Eduardo Ferrero y el internacionalista Juan Velit en entrevista a El Comercio el 22 de noviembre del 2018.

Asilo por delitos políticos no comunes

Conforme con la Convención de Caracas de 1954, se otorga asilo por delitos políticos y no por delitos comunes. Determinando si la investigación o procesamiento por delito de corrupción es delito político o común, se podrá determinar si puede recibir asilo o no.

Como se ha referido lineas arriba, Alan García es investigado por el poder judicial por corrupción. Dado que la corrupción no es un delito político sino común, Uruguay negó el asilo.

En la hipótesis que Uruguay hubiera otorgado asilo, esto hubiera significado un golpe nefasto contra la lucha anti-corrupción. Esto significaria que en el futuro, el Poder Judicial de Peru y de otros paises latinoamericanos no podrían investigar y procesar a ex-jefes de Estado (y otros ex funcionarios de alto nivel) por corrupcion, y si lo hicieran los procesados o investigados podrían recibir refugio en Uruguay porque son perseguidos por “delitos politicos”. En esta hipotesis, si Uruguay hubiera concedido el asilo a Alan Garcia, pese a que se le investiga por cometer un delito comun y no uno político, Perú hubiera podido solicitar a la CIJ una interpretacion de la expresion “delitos politicos” del art. 1 de la Convención de 1954, y si Uruguay en este sentido habríia cumplido con la Convención de Caracas.

Negación de asilo por Uruguay

El lunes 3 de diciembre del 2018, el Gobierno de Uruguay anunció que no le concedería el asilo diplomático a Alan García. El presidente uruguayo Tabaré Vazquez indico que el caso de García “no es una persecución política”. Por lo que así, Alan García terminó una estadía de dos semanas en la residencia del embajador uruguayo, y se invitó al nacional peruano a retirarse de esta, lo que se hizo antes a las 8 am de este mismo día. Ya antes,Uruguay había negado asilo a dos ministros fujimoristas, Carlos Boloña y Alberto Bustamante, el 18 de enero de 2002, quienes alegaban persecución política, pero enfrentaban cargos por delito de corrupción y vinculación con el ex asesor presidencial, Vladimiro Montesinos.

Negación de asilo por Costa Rica

El presidente de Costa Rica, Carlos Alvarado, indicó (el mismo día 3 de diciembre en entrevista concedida al periodista Camilo Egaña de CNN) que Alan García había hecho la solicitud informal de asilo por medio de un emisario el jueves 29 de noviembre ante el encargado de negocios de la embajada de Costa Rica. Pero la respuesta del gobierno costarricense fue negativa. Analizando la posibilidad de otorgarle asilo a Alan García, Alvarado respondió: "No. En este caso, sobre una primera comunicación, se hizo ver que la anuencia no está ahí presente en este momento para avanzar con esa condición, por varias condiciones que hay en el contexto, particularmente los procesos internos judiciales que se llevan en el Perú”.

El 5 de diciembre, la viceministra de Relaciones Exteriores de Costa Rica, Lorena Aguilar, señaló que no hubo solicitud formal de asilo diplomático, pero reiteró que hubo una comunicación informal de García de pedido de asilo diplomático, a lo que se le respondió que no sería admitido.

Negación de asilo a Hinostroza

En relación con el asilo y con la lucha anti-corrupción, en este caso asilo territorial, cabe destacar el hecho que España rechazó el 5 de diciembre la solicitud de asilo de Cesar Hinostroza. En un comentario, el ex-canciller Oscar Maurtua, presidente de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional, saludó la decisión del gobierno español y manifestó que esta decisión verifica la existencia en el Perú de una plena democracia, así como de un Estado de derecho y por ende de la separación de poderes del Estado. Agregó que dicha determinación evidencia el compromiso de la comunidad internacional en la lucha contra la corrupción y la impunidad.

CONCLUSIONES

El asilo diplomático reconocido como regla de Derecho Internacional Americano surge en el siglo XIX. El asilo diplomático si bien se desarrollo a partir de la práctica, la costumbre y tratados regionales que regulan este tipo de asilo, el momento fundamental vino con el caso de asilo de Haya de la Torre y la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia sobre dicho caso. El caso de Asilo y la jurisprudencia de la CIJ sirvieron de aliciente para formular la Convención de Caracas de 1954, que es la norma angular vigente en América Latina.

Alan García recibió una denegación a su solicitud de asilo diplomático por parte del gobierno de Uruguay debido a que dicho gobierno consideró que no es un perseguido político y a que es investigado por el poder judicial, en un Estado democrático, por un delito común como es corrupción. Esa consideración también la sostuvo el gobierno de Costa Rica que de igual manera denegó la solicitud informal de asilo de García.

[1] El asilo extraterritorial se concede fuera del territorio del Estado en locales diplomáticos, en instalaciones dependientes del Estado en el extranjero como buques o aviones. El asilo diplomatico, strictu sensu, solo estaría relacionado con las instalaciones diplomáticas.

[2] Debido a que muchas residencias diplomaticas extranjeras eran a menudo agrupadas en vecindarios, barrios o distritos, el ius quarteriorum creaba asi una region interna sujeta a la jurisdiccion extraterritorial del Estado extranjero (o Estados extranjeros).

Augusto Hernández Campos

Doctor en Derecho y Ciencia Política, UNMSM (Universidad Nacional Mayor de San Marcos), summa cum laude, 2010. Profesor Asociado de la Facultad de Derecho de la UNMSM. Catedrático de Derecho Internacional Público y Política Internacional. Profesor del Doctorado de Derecho de la UNMSM. Fue Director de la Escuela de Derecho y de la de Ciencia Política de la UNMSM. Es Director del Departamento Académico de Ciencias Jurídicas y Políticas de la UNMSM. Profesor del Doctorado y Postdoctorado del Centro de Altos Estudios Nacionales, Lima (CAEN). Profesor honorario del CAEN. Miembro Titular de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional. Miembro de la American Society of International Law. Miembro de la European Society of International Law. Es editor del Anuario Peruano de Derecho Internacional y de la Revista Peruana de Estudios del Asia-Pacífico, revistas académicas de la UNMSM.