Organizaciones internacionales de cooperación y law making ¿Un imposible jurídico?

Una de las clasificaciones básicas al momento de estudiar las organizaciones internacionales es aquella que distingue entre las organizaciones internacionales de cooperación y de integración. Las primeras tienen competencias que no sobrepasan la espera de orientar o recomendar políticas comunes; de otro lado, las organizaciones de integración son aquellas que gozan de competencias sobreañas cedidas por los Estados tales como legislar o impartir justicia[1].

En esa misma línea, siguiendo a Crawford, los actos realizados por las organizaciones internacionales no se encuadran en ninguno de los supuestos del articulo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. Empero, esto no quiere decir que estos sujetos de derecho internacional no tengan la capacidad de contribuir con el desarrollo del Derecho Internacional[2].

Respecto a la capacidad de legislar o crear derecho, se indica que las organizaciones internacionales de cooperación no tendrían dicha función, puesto que no se le han cedido las competencias para ello; es mas de acuerdo a Wessel, la capacidad de crear derecho internacional (international law making) no era una función de las organizaciones internacionales, en la medida que los Estados se rehusaban a ceder competencias soberanas a estas entidades; sin embargo, dicho pensamiento de antaño ya no rige en la actualidad, puesto que en nuestros días se evidencia que estas entidades tienen la capacidad de crear normas internacionales[3].

En las siguientes líneas, demostraremos que la distinción entre organizaciones de cooperación e integración solamente tiene carácter pedagógico, puesto que existen organizaciones internacionales que puede tienen capacidad para crear derecho; ello se observa también en la practica de algunos tribunales de estas organizaciones internacionales. Para sustentar dicha premisa, expondremos con cada argumento que se plantea los ejemplos que consideramos pertinentes.

El law making y los tratados constitutivos

Como hemos señalado con anterioridad, la distinción cooperación/integración se diluye en la práctica, lo cual dependerá básicamente del tratado constitutivo de la organización internacional, tal como lo menciona el profesor Amerasinghe, lo cual aplica para el caso de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en específico, para el consejo de Seguridad y la Asamblea General[4].

Para Boyle y Chinkin, tres serían las particularidades que permitirían que esta organización internacional de cooperación pueda crear derecho internacional. En primer lugar, debe hacerse hincapié en la legitimidad que posee la ONU, al ser una organización internacional que posee competencia universal. Segundo, la ONU es una organización política, por ende, aspectos como la deliberación, la negociación y el compromiso son fundamentales. Tercero, el carácter universal de la ONU, al tener competencia ratinae materiae de manera universal, puede abordar una gran cantidad de temas, tales como los Derechos Humanos o la persecución de crímenes internacionales[5].

Sobre el particular, qué duda cabe sobre la calificación de la ONU como una organización de cooperación; no obstante, de acuerdo con la Carta de Naciones Unidas, se indica que las decisiones del Consejo de Seguridad referidas al capítulo VII de dicho tratado tendrán carácter vinculante. En esa misma línea, el profesor Remiro Brotons señala que existen casos en los que la cooperación puede tornarse en subordinación, sin que ello necesariamente suponga que nos encontremos en un estadio de integración[6]. Como podrá verse, la labor del Consejo de Seguridad, no solo se ha limitado a un comportamiento legislativo, sino que también ha ejercido funciones “cuasijurisdiccionales”[7].

Respecto a la función legisladora del Consejo de Seguridad, basta con hacer mención de la política que tomo este órgano en torno a la lucha contra el terrorismo internacional después de la tragedia del 11 de setiembre, concretamente, las Resoluciones 1373 y 1540 las cuales impusieron una obligación indefinida para el combate contra el terrorismo internacional. Sobre el particular, no podemos dejar de señalar que, para un sector de la doctrina, dichos instrumentos internacionales contienen obligaciones internacionales propias de un tratado.

Por otra parte, la función cuasi judicial del órgano ejecutivo de la ONU se hace evidente con la Resolución , la cual, ordeno que se identifiquen y se congelen los activos de todas las personas y corporaciones que tendrían vinculo con el grupo Al Qaeda, sobre el particular, este tipo de decisiones calificadas como “smart sanctions” debido a que no impone sanciones a un Estado sino a los individuos, da cuenta de una capacidad cuasi legislativa en el Consejo de Seguridad.

Para el ámbito regional, Niels y Blokker, sostienen que la Organización de Estados Americanos tiene la competencia de dictar normas vinculantes para los gobiernos de sus Estados miembros en virtud del artículo 60 de la Carta de la Organización de Estados Americanos[8].

Law making en la Asamblea General

Otro aspecto que vale la pena ser destacado es que no las organizaciones internacionales de cooperación pueden crear instrumentos de soft law, los cuales, dependiendo de las circunstancias pueden tener un impacto muy fuerte, incluso a veces mayor que aquel contenido en las obligaciones internacionales. Para sustentar aún más nuestra posición cabe destacar que autores como Alvarez consideran que en este esquema pueden brindarse herramientas sumamente valiosas por parte de órganos que no tendrían competencia para interpretar su propio tratado constitutivo como seria el caso de las resoluciones de la Asamblea General referidas a las definiciones de términos como “agresión”, “libre determinación”.

Siguiendo dicho esquema, dicho autor refiere que la Asamblea General es el foro en el cual los Estados discuten acerca de reglas que pueden tener carácter consuetudinario[9]. Sobre el particular, debemos destacar que la definición de la palabra “agresión” contenida en la Resolución de la Asamblea General de la ONU N° 2625, fue empleada por la Corte Internacional de Justicia en el caso Nicaragua. Asimismo, se empleó dicha definición en el marco de los Acuerdos de Kampala que buscaban enmendar el Estatuto de Roma[10]. Así pues, concordamos con Dekker, Ryngaert y Wessel, quienes señalan que ciertos actos de las organizaciones internacionales pueden tener un impacto mas allá de lo que señala indica el limitado alcance que le brinda su instrumento constitutivo[11].

Por otra parte, en el ámbito del soft law, se establecen una serie de guidelines que resultan siendo fundamentales para tener ciertos beneficios como seria para el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI). Para el caso de esta organización internacional, en el caso de las financias, se establece que para que los empleados del FMI pueden permitir a los Estados realizar transacciones respecto al tipo de cambio con la finalidad que estos puedan paliar las crisis económicas a corto plazo; no obstante, esto tiene un costo, el cual consiste en adecuar la economía de dicho Estado a los estándares de la FMI, lo que da cuenta de la importancia que tiene esta condición en el derecho[12].

El law making de los órganos judiciales

Asimismo, puede advertirse que ciertas organizaciones internacionales de cooperación tienen órganos de solución de controversias. En el caso de la ONU, tenemos a la Corte Internacional de Justicia y en el caso de la Organización Mundial del Comercio, al Órgano de Solución de Diferencias (OSD). Al respecto debemos señalar que dichos órganos también han creado derecho internacional, pese a que su labor seria, en principio, aplicar el derecho internacional existente.

Al respecto, como es bien conocido, el resultado de un proceso ante la OMC únicamente afecta a las partes. No obstante, la dinámica en la cual se mueve la OMC evidencia que, en puridad, evidencia que el OSD en casos recientes ha cambiado algunos parámetros previstos en el tratado constitutivo, así pues, uno de los tantos cambios que ha realizado es consistió en permitir un llamamiento público a solicitud de una de las partes, a pesar de que el proceso ante la OMC tiene carácter confidencial[13].

Órganos subsidiarios y órganos independientes como creadores de derecho

En adición, debemos señalar que existen instituciones “informales” que parecen tener un cierto grado de creación de normas de derecho internacional. Algunas de estas parten del seno de una organización internacional y son conocidos como órganos subsidiarios. De otro lado existe cierta practica en el caso de organizaciones internacionales que tienen competencias similares y deciden crear un órgano común para la solución de dicha controversia, sin la necesidad de recurrir a la celebración de un tratado.

Un ejemplo de este último se configura en el caso del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, una entidad creada por el Programa Ambiental de Naciones Unidas y la Organización Mundial de Meteorología[14].

Los actos de las organizaciones internacionales:

Finalmente, en materia de los actos unilaterales, puede apreciarse que algunas organizaciones internacionales han emitido declaraciones de reconocimiento de Estados y de gobiernos. En ese sentido, puede decirse que los actos de reconocimiento realizados por los órganos competentes de este sujeto de Derecho Internacional crean normas jurídicas. Cabe destacar que los actos unilaterales no son una categoría exclusiva de las organizaciones internacionales de cooperación, sino que opera también para el caso otro tipo de organizaciones.

Un ejemplo de lo anterior se da en el seno de Naciones Unidas al admitir a nuevos miembros. En ese orden de ideas, se pueden citar casos como los de Guinea Bissau o el caso de Namibia. Asimismo, en el marco de organizaciones o instituciones regionales, la admisión de Turquía al Consejo de Europa supone que dicho Estado forma parte de la región, en este caso, Europa[15].

Conclusión

En definitiva, atendiendo a las particularidades de cada caso en concreto, podemos señalar que se ha demostrado la premisa que se formuló en la primera parte de este trabajo, es decir, la inutilidad práctica de la distinción entre organizaciones de cooperación y organizaciones de integración.

[1] SALMON GARATE, Elizabeth. Curso de Derecho Internacional Público. Lima: PUCP, 2014, p. 133.

[2] CRAWFORD, James. Brownlie´s Principles of International Law. 8va edición, Oxford University Press,2012, pp. 192-193.

[3] WESSEL, Ramses. “International Institutional Law Making”. En: BROLLMAN, Catherine y Yannick, RADI (editoras). Research Handbook on the Theory and Practice of International Law Making. Primera edición, Edward Elgar, 2016, p. 183.

[4] AMERASINGHE, C.F. Principles of Institutional Law of International Organizations. 2da edición, Cambridge University Press, 2005, pp. 172-175.

[5] BOYLE, Alan y Christine, CHINKIN. The Making of International Law. 2da edición, Oxford University Press, 2007, pp. 142-143.

[6] REMIRO BROTONS, Antonio y otros. Curso de Derecho Internacional Público. 8va edición, Tirant lo Blanch: Madrid, 2010, p. 153.

[7] JOHNSTONE, Ian. “Legislation and Adjudication in the Un Security Council: Bringing down the Deliberative Deficit”. The American Journal of International Law, Vol. 102, No. 2 (Apr., 2008), p. 283.

[8] SCHEMER, Henry y Niels BLOKKER. International Institutional Law. 5ta edición, Martinus Nijhoff: Leiden y Boston, 2011, p. 826.

[9] ALVAREZ, Jose E. The Impact of International Organizations on International Law. Brill Nijhoff: Leiden; Boston, 2017, p. 151.

[10] ALVAREZ, Jose E. Ibid, p. 152.

[11] RYNGAERT, Cedric, Ige DEKKER, Ramses, WESSEL y Jan, WOUTERS. Judicial Decisions on the Law of International Organizations. Oxford University Press, 2016, p. 158.

[12] ALVAREZ, Jose E. “International Organizations as…” Ob. Cit. p. 241-244.

[13] WOUTERS, Jan y Phillip DE MAN. “International Organizations as Law Makers”. Leuven Centre for Global Governance Studies. Marzo, 2009, p. 15. Consultado el 26 de mayo de 2018.

[14] WESSEL, Ramses. “Institutional…” Ob. Cit., p. 192.

[15] SCHEMER, Henry y Niels, BLOKKER. International Institutional… Ob cit., p. 1186.