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Pacto de Bogotá: Fortalezas y debilidades a la luz del Derecho Internacional
En la presente nota informativa vamos a analizar el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas o “Pacto de Bogotá” de 1948 adoptado en la novena Conferencia Internacional de los Estados Americanos, el cual insta a los Estados americanos signatarios, a resolver sus controversias a través de medios pacífico de solución de controversias como a través de la mediación, la conciliación y los buenos oficios. En ese sentido, vamos abordar las fortalezas y debilidades de este Pacto bajo la mirada del Derecho Internacional.
Es un hecho que el Pacto de Bogotá, más adelante el Pacto, se constituye como el mecanismo autónomo de acceso a la Corte Internacional de Justicia, que ha sido ratificado por 16 Estados y dos Estados lo han denunciado: Colombia y El Salvador. Actualmente, está en vigor para 14 Estados miembros de la OEA sin que se encuentre en el texto de dicho instrumento disposición alguna que permita su reforma. A partir de este punto, surge la interrogante del porqué tan pocos Estados son miembros del Pacto de Bogotá. Este hecho particularmente lo coloca en una endeble situación como instrumento para la solución pacífica de las controversias en las relaciones internacionales de la gran mayoría de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, más adelante, la OEA. Asimismo, cabe preguntarnos ¿por qué se produce esa contradicción si hay un principio tan claro establecido tanto en la Carta de las Naciones Unidas y la propia Carta de la OEA que señala en su artículo 3 que(Sacasa, 2009):
“Los Estados americanos reafirman los siguientes principios: […] i) las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más Estados americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos pacíficos”.
Definitivamente si en los Estados americanos hubiera prevalecido la buena voluntad y el propósito de buscar soluciones a los conflictos por los medios diplomáticos, no se habría requerido la aplicación del Pacto de Bogotá. La razón de que el Derecho Internacional promueve a los Estados el uso de los medios pacíficos de controversias responde en esencia a proteger la paz y seguridad internacional. Es así que el principio de solución de controversias está contemplado en el inciso 3 del artículo 2 de la Carta de Naciones Unidas que se erige como una de las columnas rectoras del Derecho Internacional. El Pacto recoge en su artículo VIII la obligación de solucionar pacíficamente las controversias lo cual no debe ser un obstáculo al ejercicio del derecho de legítima defensa en un caso de ataque armado.
El Tratado Americano de Soluciones Pacíficas o Pacto de Bogotá, tema central de la presente nota informativa, se erige en principio haciendo alusión al principio de prohibición del uso de la amenaza o uso de la fuerza como medio de solucionar los diferendos entre los Estados americanos y considerando también que la guerra está proscrita. Las características del Pacto de Bogotá como instrumento para la solución de controversias se pueden sistematizar de la siguiente manera(Infante Caffi, 2017):
1. El Pacto contiene un conjunto complejo de mecanismos que van desde los medios diplomáticos incluía la conciliación hasta la adjudicación de procedimientos judiciales y arbitrales.
2. Establece una relación nada fácil entre el recurso a la Corte Internacional de Justicia, la competencia de la Corte y el arbitraje, mientras que este último puede estar disponible en caso se declare incompetente en controversias distintas de las previstas en los artículos V, VI y VII, y el artículo XXXV del Pacto.
Ahora bien, resulta fundamental señalar cuales son los aspectos materias de discusión del Pacto de Bogotá. Entre las materias discutibles están: 1) la limitación del artículo VI del Pacto de Bogotá y 2) el artículo IV del Pacto, y 3) el arbitraje obligatorio en el Pacto. Ante ello, se intenta dar ciertas propuestas de mejora al pacto. No obstante, antes de introducir las críticas es preciso indicar que el principal aporte del Pacto de Bogotá es consagrar mediante los artículos XXXI y XXXII la jurisdicción obligatoria de la Corte Internacional de Justicia, para todos los Estados partes que no se puedan poner de acuerdo en recurrir a algunos de los otros medios de solución pacífica de controversias señalados en el contenido del Pacto (Jimenez, 2007).
En primer lugar, un aspecto que genera mucho debate está contenido en el complejo artículo VI que establece:
“Tampoco podrán aplicarse dichos procedimientos a los asuntos ya resueltos por arreglo de las partes, o por laudo arbitral, o por sentencia de un tribunal internacional, o que se hallen regidos por acuerdos o tratados en vigencia en la fecha de la celebración del presente pacto”.
A partir del artículo antes citado, surge la interrogante si un instrumento internacional es anterior a 1948, ¿el elemento de temporalidad hace que no sea aplicable el Pacto? Ante ello, según el contenido del Pacto señala que los asuntos podrán resolverse en las circunstancias del caso concreto; no obstante, no es razón suficiente para demoler la competencia de la Corte indicar que el tratado objeto de disputa precede en tiempo al Tratado Americano de Soluciones Pacíficas pues la disputa puede o bien estar referida a interpretaciones posteriores efectuadas a las partes(Sacasa, 2009). Asimismo, esta cláusula proporciona motivos para la sustentar que ya no sea admisible una reclamación ante la existencia de un procedimiento en curso sobre la materia de un mismo asunto y una de las partes prefiera que se someta a otro procedimiento incluido el recurso judicial(Infante Caffi, 2017).
En segundo lugar, otro asunto controversial es referente al artículo IV del Pacto de Bogotá que establece que: “Iniciado uno de los procedimientos pacíficos, sea por acuerdo de las partes, o en cumplimiento del presente Tratado, o de un pacto anterior, no podrá incoarse otro procedimiento antes de terminar aquel. La crítica sustancial respecto a este artículo es precisamente que prohíbe la aplicación de simultaneidad en la elección de los medios de solución pacífica de controversias.
Subyacente al párrafo anterior, por supuesto, podemos encontrar en la jurisprudencia el caso Acciones Armadas fronterizas y transfronterizas (Nicaragua vs. Honduras), que ilustra la aplicación del artículo 4 del Pacto de Bogotá. Honduras y Nicaragua celebraron el 21 de julio de 1957 un acuerdo ante el Consejo de la OEA mediante el cual estos países convinieron llevar su diferendo ante la Corte Internacional de Justicia. Esta cuestión fue presentada simultáneamente con una demanda contra Costa Rica en 1986. En el caso encontramos que Honduras sostuvo que existía un procedimiento especial (el proceso de contadora) y que de acuerdo con el artículo IV del Pacto de Bogotá Nicaragua estaba impedida de iniciar cualquier otro procedimiento para una liquidación hasta que concluya dicho proceso (contadora). En ese sentido, se determinó que el artículo IV impedía la competencia de la Corte Internacional de Justicia.
En tercer lugar, otro aspecto discutible es el arbitraje obligatorio. En la estructura del Pacto, existe únicamente un caso en donde las partes deben someterse de forma obligatoria al arbitraje. Esto ocurre en la hipótesis en que, la Corte Internacional de Justicia se declare incompetente para conocer y decidir una controversia ello de conformidad con el artículo XXXV del Pacto. En este punto, es precisamente que uno de los argumentos de los defensores a la reforma del Pacto es el denominado “automatismo” referente al arreglo judicial y el arbitraje obligatorio consagrado en el artículo antes señalado. En este apartado, decía el antiguo juez Jimenez de Arréchaga (1986) que sería un mecanismo que brinde la ventaja de tener dentro del Pacto de Bogotá, una especie de filtro para las demandas que no encuentren apoyo en el derecho internacional ya que en esta hipótesis la Corte Internacional de Justicia no va a declararse carente de jurisdicción, sino que rechazaría la demanda cerrando de esa formal al arbitraje obligatorio.
Finalmente, una propuesta de mejora del Pacto de Bogotá fue la presentada por el Comité Jurídico Interamericano, el secretario general de la OEA, José Miguel Insulza por la creación de un Tribunal Interamericano de Justicia[1]. A partir de la idea juegan a favor y en contra de esta propuesta diversos planteamientos. Por una parte, están quienes expresan una prudente reserva y alejan que es mejor preservar el carácter central de la Corte Internacional de Justicia a la que han acudido países americanos y evitar de ese modo la fragmentación institucional y la proliferación de tribunales. Esta idea encuentra mucho apoyo en tanto actualmente no existe en el sistema interamericano un tribunal de amplia competencia que esté efectivamente a disposición de todos los estados miembros de la OEA sin distinción.
A modo de reflexión, el Pacto de Bogotá a pesar de las buenas intenciones en brindar diversos medios para la solución pacífica de controversias en el continente americano, los gobiernos han preferido por recurrir su solución de controversias fuera del pacto pues no han tomado en cuenta la práctica jurídica americana y por las críticas desarrolladas en los párrafos precedentes. Es esta la razón que aún cuando el Pacto de Bogotá es un instrumento bien elaborado (Moyano, 1997), el Pacto no haya sido prácticamente empleado pues como señala el profesor García Corrochano: “el Pacto de Bogotá se aparta de la tradición americana del arbitraje como medio principal de solución pacífica de controversias, privilegiando en su lugar a la Corte Internacional de Justicia, institución que no pertenece al sistema interamericano sino al de Naciones Unidas y esto se evidencia en tanto señala el mismo autor que tenemos desde el siglo XIX distintos tratados sobre solución pacífica en América que han establecido el arbitraje, el arbitraje obligatorio y mediación como mecanismo de solución pacífica de controversias y por ello opina que debería reformarse el Pacto y no sustituirlo.
Bibliografía
CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA. Acciones Armadas fronterizas y transfronterizas (Nicaragua v. Honduras). Reports 1986.
Infante Caffi, M. T. (2017). O Pacto de Bogotá: Casos e Prática. ACDI Anuario Colombiano de Derecho Internacional, 10(April 1948), 85–116. https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/acdi/a.5294
Jimenez, A. B. (1986). Tratado Americano de Soluciones Pacíficas “Pacto de Bogotá.” Revista Peruana de Derecho Internacional, LVII.
Moyano, L. G.-C. (1997). EL TRATADO AMERICANO DE SOLUCION PACIFICA DE CONTROVERSIAS (PACTO DE BOGOTÁ). Agenda Internacional, 4.
Organización de Estados Americanos (1981). Anuario Juridíco Interamericano.
Organización de Estados Americanos (OEA). Departamento Internacional de la OEA. Recuperado de: https://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-53.html. (última consulta el 01 de noviembre de 2020).
Pacto de Bogotá.
Sacasa, M. H. (2009). El resurgimiento del Pacto de Bogotá. Agenda Internacional, 6, 45–68.
[1] Octava Conferencia Internacional Americana, celebrada el 22 de diciembre de 1938. Declaración sobre la Corte de Justicia Internacional Interamericana.
