¿El tax carbon como instrumento para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París al 2030?

Publicado: 24 de abril del 2021

Eler Antonio Rojas Lucanas

Imagen tomada de The Conversation, 2019

Acabamos de concluir la primera etapa de los comicios generales en nuestro país, y ya conocemos quiénes serán nuestros representantes en el congreso, estando pendiente la elección de nuestro Presidente de la República. Al respecto, sin perjuicio de la gran relevancia que tiene para el futuro del país esta decisión democrática, consideramos oportuno traer a colación un problema de envergadura mundial que no puede ser excluido de la agenda de nuestros gobernantes, cual fuese su orientación política, nos referimos a las medidas para frenar el calentamiento global mediante la reducción del uso de combustibles fósiles.

En esa línea, en el presente artículo contextualizaremos la vigente discusión sobre la utilización del tax carbon o impuesto al carbono como instrumento de política fiscal por parte de los países desarrollados y en vías de desarrollo, a fin de alcanzar los objetivos del Acuerdo de París. Para tal efecto, presentaremos los objetivos y compromisos de los Estados plasmados en el referido tratado, así como los efectos jurídicos de estas disposiciones. Acto seguido y de modo sucinto, conoceremos en qué consiste el tax carbon, e identificaremos cuáles son los argumentos a favor y en contra que, considerando la experiencia comparada, se han brindado sobre la utilización de este impuesto como herramienta para reducir la emisión de gases de efecto invernadero (en adelante, GEI) y proteger el medio ambiente.

¿Qué tan grave es el problema del cambio climático y la emisión de GEI?

De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización Meteorológica Mundial, la emisión de GEI, continúa siendo alarmante en los últimos años. Así, en el año 2018, la concentración de GEI que atrapan el calor de la atmósfera, alcanzó un nivel récord de aumento en relación con el 2017, el dióxido de carbono (CO2) aumentó un 147%, el metano (CH4) un 259%, y el óxido nitroso (N2O) un 123%. (ONU, 2018).

Estos GEI son los causantes del incremento de temperatura a nivel global y siguen acumulándose en nuestra atmósfera desde hace siglos. Es más, el confinamiento ocasionado por las medidas de los gobiernos[1] para hacer frente al COVID-19 no ha frenado los niveles récord de gases de efecto invernadero que atrapan el calor en la atmósfera, aumentan las temperaturas y provocan un clima más extremo (ONU, 2020).

Esta problemática no pasó inadvertida a nivel mundial, lo cual conllevó a la firma (1992) y entrada en vigor (1994) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) cuyo objetivo fue estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero "a un nivel que impida interferencias antropógenas[2] peligrosas en el sistema climático" (artículo 2, CMNUCC). Sin embargo, la insuficiente reducción en la emisión de estos gases y el continuo deterioro del medio ambiente, exigían que se pacten medidas más específicas y realistas para reducir estas emisiones y controlar el incremento de la temperatura media mundial.

El Acuerdo de París ¿cuáles son sus objetivos y los efectos jurídicos para un estado parte?

El 12 de diciembre de 2015 en la COP 21[3], con miras a tomar medidas progresivas a la lucha contra los efectos adversos del cambio climático, 197 países adoptaron el Acuerdo de París, tratado que entró en vigor el 04 de noviembre de 2016. Este tratado tiene como objetivo a largo plazo, reforzar la respuesta mundial de la amenaza del cambio climático, para ello busca mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de los 2°C, así como continuar con los esfuerzos para limitar ese aumento de temperatura a 1,5°C con respecto a los niveles preindustriales[4] (artículo 2). Del mismo modo, busca el aumento de la capacidad de respuesta a los efectos negativos del cambio climático y promover un desarrollo con bajas emisiones de GEI.

Al respecto, cada estado parte del tratado se compromete a efectuar “contribuciones determinadas a nivel nacional” a fin de realizar las acciones que coadyuven a alcanzar los objetivos del Acuerdo de París (artículo 3). Estas denominadas contribuciones pueden entenderse como compromisos individuales de los estados partes, teniendo en cuenta sus particularidades, por ejemplo, países desarrollados[5] o en vías desarrollo (MINAM). Estas contribuciones deberán ser comunicadas cada cinco años, mientras que los avances a nivel interno serán expuestos ante los demás estados en la Conferencia de las Partes[6], reflejando las medidas nacionales que vienen implementando para alcanzar el objetivo del tratado.

Ahora bien, aun cuando de modo literal en el Acuerdo de París se establece un “deber individual” para los estados de preparar, comunicar y mantener las referidas “contribuciones” (artículo 4.2), coincidimos con la lectura realizada por Rajamani en cuanto las partes del tratado no tiene obligaciones vinculantes de resultado en relación con esas “contribuciones” (2017, p. 543). Esto podemos constatarlo de una interpretación sistemática de los numerales del artículo 4 del Acuerdo de París, en el cual se precisa que “las Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones” (artículo 4.2) y “la contribución determinada a nivel nacional sucesiva de cada Parte representará una progresión” (artículo 4.3).

Lo anterior, conlleva a que en caso un estado parte no ejecute totalmente las medidas nacionales comprometidas en sus “contribuciones”, no le serían aplicables las consecuencias previstas en las normas de responsabilidad de los estados por hechos internacionalmente ilícitos[7]. Así, las referidas “contribuciones determinadas a nivel nacional” dejan un margen discrecional para que los estados, como el nuestro, determinen soberanamente qué medidas son las más óptimas para luchar contra la amenaza del cambio climático y controlar el aumento de la temperatura media mundial.

Para concluir este punto cabe preguntarse ¿y dónde se menciona al año 2030 como fecha máxima para el accionar de los estados? Pues poco antes de la adopción del Acuerdo de París, el 25 de setiembre de 2015, los estados miembros de la ONU, aprobaron 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los cuales deberían alcanzarse en el año 2030, fecha límite también para que con el esfuerzo conjunto de los países se logre mantener la temperatura media mundial a no más de 1,5°C (IPCC, 2019, pp. 6-8).

¿Qué es el tax carbon y cómo se estructura?

Conforme lo explica Fanelli, el tax carbon (CO2) es considerado un impuesto pigouviano, dado que se guía por el principio “el que contamina paga”, propuesto por Arthur Pigou. La idea básica de estos impuestos es corregir distorsiones que deterioran el medio ambiente (externalidades negativas), para lo cual los precios de determinados productos considerados contaminantes incorporarían los costos sociales de estas externalidades. Claro está, el diseño primigenio de estas medidas pigouvianas deben adaptarse a los tiempos modernos donde influyen más factores como el ingreso de las personas, el empleo, efectos distributivos buscados, entre otros (2015, p. 5).

¿Cuál sería su objetivo? Al respecto, Aristizábal y González señalan que el tax carbon es un mecanismo económico utilizado por el Estado que intenta modificar las conductas y patrones de consumo de los contribuyentes con el fin de proteger el medio ambiente a través de la reducción de emisión de GEI, y al mismo tiempo, recaudar ingresos para la Nación (2019, p. 189).

¿Y en qué consiste?, fundamentalmente en aplicar una tasa impositiva sobre el precio de todas las formas de combustibles fósiles[8] (petróleo, carbón, gas natural, etc.), dependiendo de su grado de emisión (Galindo et al. 2017, p. 9). Así, el impuesto establece un enlace directo entre las emisiones de GEI (medido en toneladas métricas de dióxido de carbono equivalente o tCO2e) de un producto o proceso y el impuesto que debe pagarse sobre ellas.

En el Perú no se cuenta con un tax carbon, por ello, para entenderlo mejor, veremos como ejemplo el impuesto que está vigente en Colombia[9]. A continuación, la estructura de la norma tributaria del impuesto señalado:

Cuadro adaptado de MÉXICO2

En términos sencillos podemos decir que la tarifa del tax carbon varía dependiendo de del tipo de combustible, considerando el contenido de carbono que libera en el ambiente. El motivo por el cual el kerosene o la gasolina tienen un precio por unidad (galón) mayor que el del gas natural, se debe a que los primeros fueron catalogados (con sustento técnico) como más contaminantes, es decir que con su combustión se libera más dióxido de carbono en el ambiente por tonelada métrica. Asimismo, cabe agregar que dado que estos combustibles son de uso cotidiano al día de hoy (sectores de transporte, eléctrico, industrial y residencial), su demanda es relativamente inelástica[10], por lo que son los consumidores quienes terminan pagando efectivamente el impuesto a los distribuidores.

¿Qué argumentos a favor y en contra se han planteado sobre la implementación del tax carbon?

Tal y como se señala a lo largo del reporte elaborado por Carbon Market Watch, el impuesto al carbono genera los siguientes efectos:

i) Aumentar el precio de bienes intensivos en CO2 para propiciar la disminución de su demanda.

ii) Como efecto indirecto, estimular la demanda por combustibles más limpios y energías renovables. (2017, pp. 2-3).

La polémica por la implementación de este impuesto yace en los alcances de los mencionados efectos en cada país, y los efectos complementarios que puede tener respecto de otras variables como el producto bruto interno (PBI), el empleo, la competitividad internacional, el ingreso salarial, ingresos fiscales, entre otros.

El doctor en economía Luis Galindo indica que la experiencia internacional en aplicación de un tax carbon es heterogénea y primigenia por lo que ha suscitado diversas discusiones en cuanto a sus efectos en el corto plazo. En cuanto a los argumentos que critican la implementación del impuesto al carbono tenemos:

a) Existe alta incertidumbre sobre la sensibilidad de la demanda del carbono ante la subida de los precios por aplicación del impuesto. En países desarrollados como Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia no se ha logrado mitigar las emisiones de CO2 debido a las exenciones[11] y variaciones en la tasa impositivas para ciertos combustibles y sectores económicos específicos.

b) No hay certidumbre sobres los reales costos económicos del cambio climático. Hay quienes sugieren que para efectivamente reducir la emisión de GEI se requiere imponer impuestos con una tasa de 100 dólares por tonelada métrica de emisión de un combustible fósil porque de lo contrario no se genera impacto real en la demanda.

c) Puede generar una reducción del salario real y la inversión lo que afectaría el PBI. El incremento en costos de producción de bienes y servicio, incrementaría el nivel general de precio y eso disminuiría el salario real, así como una disminución del nivel de empleo. Por ejemplo, Australia sufriría el mayor impacto económico, con una disminución del 0,28% en su PBI, seguido de Japón, Canadá y Nueva Zelanda con una diminución de 0,17, 0,15 y 0,14% (2017, pp. 10-11).

Por otro lado, en lo concerniente a los argumentos positivos a favor del impuesto al carbono se tiene que:

a. Suelen ser una herramienta eficaz para cumplir los compromisos nacionales (contribuciones) de mitigación de las emisiones de GEI, al encarecer los combustibles fósiles e incentivar la transición hacia combustibles con menos carbono para generar electricidad (Parry, 2019, p. 16). Por ejemplo, conforme con las contribuciones determinadas a nivel nacional del Perú por el periodo 2021-2030, se aspira a que nuestras emisiones de GEI alcancen un nivel máximo de 179,0 MtCO 2eq (Toneladas métricas de dióxido de carbono equivalente) en el año 2030.

b. Pueden ayudar a incrementar en el corto plazo la recaudación, en particular en los países desarrollados entre 1 y 2% del PBI, con lo cual podría reducirse la tasa de otros impuestos (empresarial o sobre ganancias de capital). En el caso de los países en vías de desarrollo con gran informalidad tributaria, lo recaudado por el tax carbon puede ser destinado a financiar la inversión que requieren los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (Parry, 2019, p. 17).

c. Puede traer beneficios ambientales al interior del país, como por ejemplo, reducir la muerte prematura por exposición a la contaminación atmosférica local. Recordemos que 1 de cada 5 muertes en el mundo en el 2018 se debió a la contaminación causada por emisiones de plantas generadoras, fábricas y vehículos, entre otras fuentes (BBC, 2021). En el caso del Perú, Lima tenía la mayor contaminación del aire exterior de América Latina al 2014, siendo esto la causa de aproximadamente 2300 muertes prematuras anuales (Gonzales y Steenland, 2014, p. 398).

¿Podría instaurarse en un país en vías de desarrollo como el Perú? Reflexiones finales

Hoy en día no está en discusión que el Perú tiene un severo problema de contaminación, que como vimos, amenaza la vida de las personas. La creación de un impuesto al carbono puede parecer una decisión sencilla a primera vista, sin embargo, es clave que el Ministerio de Economía en coordinación con el resto de ministerios que integran el Grupo de Trabajo de la Comisión Multisectorial Ambiental[12] considere las recomendaciones que se brindan internacionalmente para la implementación de un tax carbon en un país en vías de desarrollo como el Perú.

En nuestra región solo Argentina, Chile, Colombia y México vienen aplicando un tax carbon. Y es que en los países de Latinoamérica, los procesos de crecimiento económico de los últimos años no han sido acompañados de un aumento de la oferta de energías renovables ni productos sustitutos a los tan usados combustibles fósiles. Y esto conlleva a que cualquier aumento de precio de estos productos afecte el bolsillo de todos los ciudadanos, recordemos que este impuesto repercute económicamente en los consumidores finales.

Por ello, para el diseño de un tax carbon en nuestro país se requiere tener en consideración: i) decidir qué combustibles y sectores económicos cubrir, a fin de prever como contrarrestar los perjuicios que se podrán causar a específicas industrias nacionales, ii) el monto de la tasa impositiva, para determinarlo debe considerarse el contexto social, económico y político (Banco Mundial, 2017, pp. 13-15). Por ello, países con una economía similar a la nuestra como Chile y Colombia imponen una tasa de solo 5 dólares por tonelada métrica del combustible fósil, a diferencia de las tasas escalonadas y más altas de países como los de Europa.

En esa línea, aun cuando también existan estudios que muestran modestas estimaciones positivas sobre el incremento del PBI a causa de un tax carbon en países de Latinoamérica (Galindo, 2017, p. 34), no debe olvidarse que la solución al problema del cambio climático no solo yace en el diseño de una norma tributaria, sino que esta herramienta debe estar necesariamente acompañada de otras medidas que puedan hacer realidad los objetivos perseguidos por el impuesto.

Finalmente, el apoyo a los sectores de innovación energética es vital, asimismo, la implementación de políticas públicas para la masificación de fuentes de energía renovables (sustitutos de los combustibles fósiles), y la adquisición de aparatos tecnológicos (ej. vehículos eléctricos) que no utilicen combustible fósil son complementos necesarios para efectivamente lograr recudir la emisión de GEI, frenar el incremento de la temperatura media mundial, así como las muertes prematuras por la contaminación que nuestras actividades diariamente producen, en particular en Lima.

[1] En el caso del Perú, se dejó de emitir a la atmósfera más de 1.6 millones de toneladas de dióxido de carbono (CO2) equivalente, el cual es un gas de efecto invernadero (GEI) causante del calentamiento global, desde que se inició el aislamiento social obligatorio para frenar el avance del coronavirus covid-19. Andina (28 de abril de 2020). Perú dejó de emitir más de 1.6 millones de toneladas de gases de efecto invernadero https://andina.pe/agencia/noticia-peru-dejo-emitir-mas-16-millones-toneladas-gases-efecto-invernadero-794879.aspx#:~:text=Per%C3%BA%20dej%C3%B3%20de%20emitir%20a,19%2C%20destac%C3%B3%20hoy%20el%20Ministerio

[2] Inducidas por el hombre.

[3] La 21ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

[4]En principio, podría entenderse cualquier período de tiempo anterior al comienzo de la revolución industrial, de acuerdo al Panel Intergubernamental del Cambio Climático, conocido por el acrónimo en inglés IPCC de la ONU.

[5] Se espera mayores esfuerzos por parte de los países desarrollados conforme al artículo 4 numeral 4.

[6] COP por sus siglas, es el órgano supremo de la Convención de Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC).

[7] Para más información ver: International Law Commission (ILC), ‘Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts’, in ILC, Report of the International Law Commission on the Work of its Fifty-Third Session UN GAOR, 56th Sess, Supp No 10, p. 43, UN Doc A/56/10 (2001).

[8] En 2010, los combustibles fósiles representaron cerca del 74% del consumo de energía primario en América Latina (Tissot, 2012).

[9] El impuesto nacional al carbono fue creado en 2016 mediante una reforma tributaria presentada el 29 de diciembre de 2016 (Ley 1819), y entró en vigor el 1 de enero de 2017.

[10]Entiéndase que la cantidad demandada de estos bienes no variará por un incremento en el precio de los mismos, dado que hay una escasa cantidad de bienes sustitutos, entiéndase por estos últimos como combustibles que no emitan carbono y por ende no gravados con el impuesto.

[11]El conjunto de dispensas que se brindan respecto de un régimen general de tributación, ya sea brindando exoneraciones, rebajas u incentivos que redundan en un menor pago de un impuesto para determinados contribuyentes.

[12] Mediante resolución suprema N° 04-2016-MINAM se conformó el Grupo de Trabajo de la Comisión Multisectorial Ambiental encargada de elaborar, entre otros, el Plan de Acción para la Implementación de las Recomendaciones de la Evaluación de Desempeño Ambiental.

Referencias bibliográficas

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