Derecho a una vivienda adecuada: Reconocimiento convencional y desafíos para su protección

Publicado: 31 de octubre de 2020

Eler Antonio Rojas Lucanas

Imagen tomada de ONU HABITAT, 2018[1]

El derecho a una vivienda encuentra su reconocimiento universal en el artículo 25° numeral 1 de la Declaración Universal de los Derecho Humanos (DUDH), de acuerdo al cual, toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, entre otros, una vivienda. (ONU, 1948). Por su parte, se incorpora la característica de “adecuado” en el artículo 11° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), el cual establece que todos los Estados partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso vivienda adecuados y a una mejora continua de las condiciones de existencia (PIDESC, 1966). A nivel internacional, tal como los identifica Ferrer Mac-Gregor, existen más tratados[2] que hacen referencia a la “vivienda” como derecho, vinculándolo a materias específicas como protección contra la discriminación, derechos del niño, derechos de personas con discapacidad, derechos de trabajadores migratorios entre otros (2017, pp. 333-334).

Teniendo en cuenta el amplio reconocimiento de este derecho, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[3] (CESCR), órgano asociado a la ONU que supervisa la aplicación del PIDESC por sus Estados partes, publicó su interpretación[4] oficial del Derecho a una Vivienda Adecuada contenido en el artículo del 11°. Al respecto, el CESCR precisó que el derecho a una vivienda adecuada no debe interpretarse en un sentido restrictivo, no supone solo tener un “techo sobre nuestras cabezas”, sino que debe entenderse como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte (1991, párr. 7). El concepto de “adecuación” reconocido en el PIDESC es fundamental, y aunque es verdad que puede verse condicionado por factores políticos, sociales, culturales, ecológicos o de otra índole en cada país, existen ciertos aspectos que deben ser tenidos en cuenta en cualquier contexto respecto del derecho a la vivienda:

“a) Seguridad jurídica de la tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, c) Gastos soportables, los Estados deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda y financiamiento acorde a las necesidades, d) Habitabilidad, ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, e) Asequibilidad, acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda, f) Lugar, debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, y g) Adecuación cultural, Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda” (CESCR, 1991, párr. 8).

Como se aprecia, el contenido del derecho a una vivienda adecuada y las obligaciones que en correspondencia son exigidas a los Estados son amplias. Al respecto, cabe preguntarse, ¿Cómo se regula el cumplimiento de estas obligaciones para los Estados partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos? De acuerdo a los tratados aplicables para el continente americano, el derecho a una vivienda adecuada no cuenta con regulación expresa. La técnica regulativa utilizada en nuestra región se refiere al derecho a la vivienda de modo indirecto, al regular la protección de los derechos sociales económicos y culturales. De acuerdo al artículo 26 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADH), “Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales (…)” (CADH, 1969).

¿Qué supone lograr progresivamente la plena efectividad del derecho a la vivienda? Tal como precisa Ferrer, esto significa que, a diferencia de los derechos civiles y políticos regulados en el CADH, tales como el derecho a la integridad o la libertad, los primeros no resultan exigibles al Estado de modo inmediato tras la entrada en vigor del tratado, sino que pueden estar supeditadas a un “logro progresivo” (2017, p. 353). Esto también lo ha precisado CESCR en su Observación General N° 3, así, el concepto de progresiva efectividad es un reconocimiento de que estos derechos no podrán lograrse en un periodo corte de tiempo, lo cual no exime a los Estados de sus obligaciones sino que dispone una flexibilidad necesaria que considera las realidad del mundo y las dificultades que puede tener cada país (1990, párr. 9).

¿Pese a su progresiva efectividad, los Estados partes del CADH han brindado autonomía constitucional al derecho a una vivienda adecuada? De acuerdo a un estudio de Smart, al menos 11 de las Constituciones Políticas de nuestro continente han reconocido expresamente el derecho a una vivienda adecuada, o “digna” como se le denomina en Latinoamérica. Las Constituciones de Ecuador (artículo 30°) y Bolivia (artículo 19° numeral 1) son las más progresistas en esta materia reconociendo no sólo el derecho a la vivienda, sino también al hábitat. Por su parte, Uruguay (artículo 45°) ha reconocido el derecho de acceso a la vivienda como un derecho Universal; mientras que Paraguay (artículo 110°) reconoce el derecho a la vivienda adecuada destinada a grupos vulnerables de la sociedad (2014, p. 13).

En el caso del Perú, nuestra Constitución Política[5] no hace referencia expresa a la vivienda como derecho fundamental, sin embargo sí lo reconoce implícitamente, en esa línea el Tribunal Constitucional, recientemente, ha señalado que:

El derecho a la vivienda adecuada es un derecho fundamental íntimamente ligado al principio derecho de dignidad humana, a la fórmula del Estado Social y Democrático de Derecho (artículos 3 y 43 de la Constitución), al principio de igualdad material y al derecho al libre desarrollo y bienestar (inciso 1 del artículo 2 de la Constitución) (Tribunal Constitucional 2020, párr. 121).

Asimismo, nuestro Tribunal identifica que “cuando menos”, el derecho de acceso a la vivienda comprende: a) El derecho de acceder sin discriminación y en igualdad de condiciones a una vivienda adecuada; y b) El derecho a no ser privado arbitraria e ilegalmente de la vivienda.

Ahora bien, en cuanto a las políticas públicas impulsadas por el gobierno con miras a la protección efectiva de este derecho, se ha creado el COFOPRI[6], organismo rector máximo, encargado de diseñar y ejecutar de manera integral y comprensiva el Programa de Formalización de la Propiedad a nivel nacionales, el cual desde el 2015 asumió la función de ejecutar de oficio y de manera progresiva la adjudicación de tierras del Estado con fines de vivienda, a través de los programas de adjudicación de lotes de vivienda sobre terrenos estatales desocupados u ocupados por poblaciones, cuya posesión se haya iniciado desde el 01 de enero de 2005 hasta el 24 de noviembre de 2010 (COFOPRI). Esta importante labor contribuirá a cumplir con algunos de los aspectos del derecho a la vivienda reconocidos por el CESCR.

Sin embargo, esta necesaria labor ejecutada por COFOPRI no es ajena a diversas críticas, cuyo desarrollo superan el objetivo de esta nota, pero que podemos resumir en: i) la deficiencia en la unificación y modernización del registro de catastro[7] nacional (El Comercio, 2019), y ii) la no correspondencia entre el otorgamiento de título de propiedad y la lucha contra la existencia de viviendas en condiciones precarias, que carecen de servicios básicos y se ubican en zonas de desastres naturales (Quilcate, 2019).

En concordancia con ello, la propia ONU es consciente que la protección plena del derecho del acceso a la vivienda, en Estados como Perú y otros en vías de desarrollo es un desafío de décadas, pero que debe ser priorizado dada su relación estrecha con diversos derechos fundamentales. En esa línea, en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas como parte de los retos para el año 2030, se incluyó el Objetivo N° 11, por el cual se “insta a los gobiernos a “hacer las ciudades y los asentamientos humanos incluyentes, seguros, resistentes y sostenibles” (ONU, 2015). Asimismo, este objetivo establece que, para el año 2030, el mundo debe “garantizar el acceso de todos a vivienda adecuada, segura y asequible, servicios básicos y mejorar los barrios marginales” (ONU, 2015, párr. 11.1). Sin duda este objetivo es vital para garantizar una vida digna de las personas, y en nuestro país, ha sido un desafío, es actualmente y será uno que requerirá una política integral que convoque mesas de trabaja multisectorial e interinstitucional, dado que como hemos visto, el contenido convencional del derecho de acceso a la vivienda es mucho más complejo que el solo tener un techo sobre nuestras cabezas.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1.- Convención Americana Sobre Derechos Humanos. (1969) Aprobada el 22 de noviembre 1969, 1144 CTNU, 123 (entrada en vigor: 18 de julio de 1978). Recuperado de https://www.oas.org/dil/esp/tratados_b-32_convencion_americana_sobre_derechos_humanos.htm (última consulta el 27 de octubre de 2020)

2.- Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales. (1991). Observación general Nº 4. El derecho a una vivienda adecuada (Art.11, párr. 1): 13/12/91. Recuperado de https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2005/3594.pdf (última consulta el 26 de octubre de 2020)

3.-Declaración Universal de los Derechos Humanos. Resolución 217 A (III) de la Organización de las Naciones Unidas, París, Francia, 10 de diciembre de 1948. Recuperado de https://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf (última consulta el 26 de octubre de 2020)

4.-Ferrer, E. (2017). La justiciabilidad del “derecho a la vivienda” en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (A propósito de un caso sobre desplazamiento forzado intraurbano de defensoras de derechos humanos). En Ferrer, E. (Ed.). La Constitución y sus garantías. A 100 años de la Constitución de Querétaro de 1917. Memoria del XI Encuentro Iberoamericano y VIII Congreso Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, pp. 315-378. México: Instituto de Estudios Constitucionales del Estado de Querétaro. Recuperado de https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/detalle-libro/4633-la-constitucion-y-sus-garantias-a-100-anos-de-la-constitucion-de-queretaro-de-1917-memoria-del-xi-encuentro-ibroamericano-y-viii-congreso-mexicano-de-derecho-procesal-constitucional (última consulta el 25 de octubre de 2020)

5.- El Comercio. (11 de febrero de 2019). Informe de El Comercio –IPE. Principales resultados del catastro en el Perú. Recuperado de https://www.ipe.org.pe/portal/el-catastrofico-catastro-peruano/ (última consulta el 27 de octubre de 2020)

6.- Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). ¿Qué es COFOPRI? Recuperado de https://www.cofopri.gob.pe/quienes-somos/que-es-cofopri/ (última consulta el 28 de octubre de 2020)

7.- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Resolución 2200 A (XXI), de la Organización de las Naciones Unidas, Nueva York, Estados Unidos de América, 16 de diciembre de 1966. Recuperado de: https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/pages/ccpr.aspx (última consulta el 10 de septiembre de 2020).

8.- Quilcate, J. (26 de julio de 2019). (Perú) Formalización de la propiedad informal y acceso a nueva vivienda. ¿Qué hacer? Latin American Top Lawyer. Recuperado de https://latinamericantoplawyer.com/2019/07/26/peru-formalizacion-de-la-propiedad-informal-y-acceso-a-nueva-vivienda-que-hacer/ (última consulta el 28 de octubre de 2020)

9.- Organización de las Naciones Unidas. (2015). Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. RES/70/1 del 25 de septiembre de 2015. Recuperado de https://unctad.org/system/files/official-document/ares70d1_es.pdf (última consulta el 27 de octubre de 2020)

10.- Smart, Jiménez y Correa. (2014). Derecho a una vivienda digna en América Latina: análisis normativo y jurisprudencial. TECHO. Recuperado de https://www.researchgate.net/publication/320730829_Derecho_a_una_vivienda_digna_en_America_Latina_analisis_normativo_y_jurisprudencial (última consulta el 28 de octubre de 2020)

11.- Tribunal Constitucional del Perú (2020). Sentencia recaída en el expediente 0018-2015-PI/TC. Ciudadanos contra el Congreso de la República. 05 de marzo de 2020. Recuperada de https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00018-2015-AI.pdf (última consulta el 28 de octubre de 2020)

[1] Organización de las Naciones Unidas –HABITAT. (2 de mayo de 2018). Viviendas y mejoramiento de asentamientos precarios. Recuperado de https://onuhabitat.org.mx/index.php/viviendas-y-mejoramiento-de-asentamientos-precarios [2] Se puede revisar el artículo 5° literal e), numeral iiii) de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. También, el artículo 14° numeral 2 literal h) de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, así como el artículo 27° de la Convención sobre los Derechos del Niño. Del mismo modo, se hace referencia a la vivienda como derecho en los artículos 9° numeral 2 literal a), 28° numeral 1, 28° numeral 2 literal d) de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Adicionalmente, se tiene el artículo 43° numeral 1 de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. [3] Creado por Resolución ECOSOC 1985/17. [4] Cabe precisar que sus interpretaciones, se denominan “observaciones generales” y no son vinculantes para los estados miembros de la ONU, pero sí tienen el propósito de transmitir la experiencia adquirida a partir de la revisión de los informes de cumplimiento de las disposiciones del PIDESC que los Estados envían al Comité cada 5 años. Para mayor detalle se puede consultar: http://www.derechoshumanos.unlp.edu.ar/assets/files/documentos/obsevaciones-generales-2.pdf [5] A diferencia de la Constitución Política de 1979 que en su Artículo 10° disponía que “es derecho de la familia contar con una vivienda decorosa” y en su Artículo 18° que “el Estado atiende preferentemente las necesidades básicas de la persona y de su familia en materia de alimentación, vivienda y recreación. (…). El Estado promueve la ejecución de programas públicos y privados de urbanización (…). [6] Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI, creado en 1996 mediante el Decreto Legislativo N° 803, Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal. [7] El inventario físico de todos los predios que conforman el territorio nacional, incluyendo sus características físicas, económicas, uso, infraestructura, equipamiento y derechos inscritos.