Seguridad y diplomacia: la guerra de Afganistán y el acuerdo de paz entre Estados Unidos y los Talib

El ataque terrorista del 11 de setiembre del 2001, generó un cambio radical en la lógica de la política exterior estadounidense en el Medio Oriente. El orden internacional pasó a ser más consciente de las amenazas internacionales, como el terrorismo o las armas de destrucción masiva. Así, embarcado en una “guerra contra el terror” la administración de George W. Bush (en adelante, “Bush”) adoptó una gran estrategia que incluía la doctrina de la guerra preventiva. Una gran estrategia (Grand Strategy) es un concepto en política exterior que responde a la comprensión que un país posee sobre el escenario internacional, cuáles son sus intereses y amenazas dentro de la lucha de poder global y cómo puede utilizar su poder económico, militar o blando para responder a tales amenazas y forjar su posición global. [1]. Así, este artículo busca analizar qué visión o formulación de política exterior tuvo cada administración y qué medidas de gobierno aplicaron en el caso específico de la guerra en Afganistán, desde su inicio hasta llegar a la última fase del acuerdo de paz con los talibanes. En esa línea, los pilares fundamentales de la gran estrategia que Bush utilizó para gobernar durante su administración fueron: primero, una política de acción militar preventiva contra grupos terroristas que busquen desarrollar armas de destrucción masiva; segundo, no permitir que su fuerza militar en el mundo sea desafiada; tercero, no dudar en actuar de forma unilateral si es necesario para proteger sus intereses; y, cuarto, promover la democracia sobretodo en el mundo musulmán [2]. Específicamente, la doctrina de guerra preventiva se basó en la lógica que una buena ofensiva es la mejor defensa, con la intención firme de hacer uso de la fuerza antes que un ataque sea inminente, y asumiendo que el retraso en la respuesta pueda implicar un gran riesgo [3]. Para EE.UU. significó el inicio de la guerra para derrotar a los grupos terroristas que allí convergían y para los habitantes de Afganistán el despliegue de tropas militares estadounidenses que invadieron su país.

Por otro lado, Afganistán era un país dominado por los talibanes, un grupo ultraconservador apoyado por Pakistán, que controlaba el gobierno desde 1996 [4]. Asimismo, sumado a la existencia de dinámicas internas de luchas por el poder entre etnias y religiones en cada Estado islámico, también ha existido una dinámica regional muy potente entre Afganistán, Iraq y Pakistán que ha trascendido sus fronteras en base a actividades económicas ilegales, tráfico de drogas y armas, entre otras.

La estrategia de seguridad nacional de Bush, significó en la práctica medidas de ofensiva militar expeditas y contundentes. En relación a Afganistán, cuyo líder talibán era Mullah Muhammad, EE.UU. exigió la extradición de Osama Bin Laden, que los talibanes ocultaban. Como respuesta a la negativa de los talibanes de entregarlo, el 7 de octubre de 2001, y con la autorización del Consejo de Seguridad expresada en su Resolución 1368, se aprobó la “Operación Libertad Duradera”. Así, la coalición liderada por EE.UU., la comunidad internacional junto con la Alianza del Norte Anti-Talibán (Tajik), invadió Afganistán dando lugar al derrocamiento del gobierno Talibán el 9 de diciembre de 2001. Posteriormente, en el 2003 las fuerzas estadounidenses dirigieron otro ataque militar en Iraq argumentando que allí se producían armas de destrucción masiva, y que terminó con un golpe de Estado al régimen de Saddam Hussein, generando mayor inestabilidad en la región del Medio Oriente. Hamid Karzai (Anti-talibán, líder de la etnia Pashtún), asumió el poder en Afganistán, luego de las elecciones de 2004, y poco a poco gracias a la cooperación internacional y la misión de las Naciones Unidas para Afganistán, se fue reconstruyendo el país. Sin embargo, los ataques terroristas en Afganistán experimentaron una escalada. Entre las razones que se aducen para el fracaso de la estrategia de la administración de Bush en Afganistán se resalta: el desvío de recursos hacia la guerra en Iraq, el fracaso en lograr el apoyo del gobierno de Pakistán contra los talibanes y la incapacidad de generar consensos [5]. La guerra en Afganistán transitaría un largo camino empedrado de terroristas suicidas, hombres bomba, ataques bomba en las carreteras, la elaboración de artefactos explosivos improvisados, trampas explosivas y una resistencia férrea de parte de los talibanes que asolarían a los afganos con pocas esperanzas de un retorno a la normalidad.

Cuando Barack Obama asumió el poder, las fuerzas talibanes habían resurgido con gran fuerza y dominaban diversas zonas en Afganistán. Los talibanes tenían como objetivo expulsar a las fuerzas militares estadounidenses y a la coalición internacional que invadieron Afganistán y volver a establecer un Estado islámico bajo una estricta interpretación de la Sharia (Ley islámica), siguiendo la tradición del salafismo musulmán. Así, mientras que la gran estrategia de Bush se basó en la acción unilateral a través de la acción militar en la guerra contra el terrorismo, Obama tuvo un enfoque totalmente distinto y esto se observó también en las medidas concretas de política exterior de la Casa Blanca en Afganistán. Según el documento titulado “Estrategia de Seguridad Nacional”, publicado en mayo del 2010, las claves de su gran estrategia se expresarían en: construir y fortalecer las bases de su sociedad con un enfoque de los problemas que ocurren al interior de sus fronteras, la búsqueda de un compromiso más comprehensivo con las naciones del mundo (que incluya aspectos militares, diplomáticos, jurídicos, de inteligencia y aplicación de la ley) y promover un orden internacional justo y sostenible [6].

Afganistán representaba un objetivo clave en los intereses de EE.UU. porque el régimen talibán protege a Al Qaeda. En esa línea, la política respecto a Afganistán consistió en “desmantelar y derrotar Al Qaeda y a sus violentos aliados extremistas en Afganistán, Pakistán y alrededor del mundo” [7]. En el caso de Afganistán, Obama seguiría con una política de contrainsurgencia de lucha contra los talibanes (operaciones militares, ataques específicos), muy similar a la ejercida por Bush, pero con un nuevo enfoque en su estrategia mayor, lo que significaba en la práctica ser más cautos y evitar el activismo en los asuntos militares, además de evitar operaciones militares de estabilización muy prolongadas, y usar instrumentos de contrainsurgencia de bajo costo, por ejemplo, drones [8].

En esa línea, la propuesta inicial de Obama fue que las tropas militares abandonen Afganistán para el 2011, llevando a cabo un plan de contrainsurgencia, afinando las operaciones militares en la zona. Sin embargo, tuvo que asumir que al final de su mandato dejaría 8400 soldados en Afganistán e incumpliría su promesa del retiro de las fuerzas estadounidenses [9], esto debido a que la situación de seguridad en la zona era muy frágil y los talibanes seguían subsistiendo pese a la lucha de las fuerzas militares estadounidenses y afganas para lograr su completa erradicación del país. Así, la estrategia de contrainsurgencia militar en Afganistán terminaría siendo infructuosa en lograr derrotar completamente a los talibanes.

Mientras la diplomacia estadounidense se había concentrado en lograr unir y hacer cooperar a Afganistán y Pakistán en base a intereses políticos y económicos, pero sin lograr verdaderos consensos, la oportunidad de iniciar una negociación con los talibanes era muy remota, dado que no estaban lo suficientemente debilitados para que negociar sea una motivación, además que no existían interlocutores legítimos en el gobierno afgano liderado por Karzai.

Cuando Donald Trump asumió la presidencia -era conocido por una retórica violenta frente al mundo islam sumado a un perfil político anti-establishment-, hacía prever cierta incertidumbre sobre qué clase de política asumiría frente a la amenaza del terrorismo y cómo manejaría las guerras que EE.UU. había asumido en el Medio Oriente. Sin embargo, sobre este asunto, Kahl y Brands proponen que es posible identificar un patrón de pensamiento respecto a la visión de Trump en el escenario internacional el cual se articula en base a tres amenazas para la seguridad nacional de EE.UU.: el islamismo radical (siguiendo la narrativa de Bush de una “Guerra contra el terror” contra el enemigo de la civilización occidental que serían los terroristas radicales), los acuerdos comerciales injustos y la inmigración ilegal. Para abordar estas amenazas se propuso medidas de seguridad nacional extremas, la aplicación de un proteccionismo comercial, iniciar alianzas con dictadores (Putin) y coaccionar a sus aliados en la OTAN a contribuir con una mayor cuota económica y militar en la lucha contra el terrorismo [10].

Entonces, ¿qué cambió para que la administración optara por una vía negociada con los talibanes para lograr el fin de la guerra en Afganistán? Algunas hipótesis que saltan a la vista son: el desgaste del gobierno de EEUU envuelto en una guerra de casi 20 años y su débil perspectiva de éxito, la prioridad en la política exterior de Trump la cual planteaba un menor rol de EEUU en el Medio Oriente y de retirar sus tropas militares de suelo afgano pese a que la estrategia de contraterrorismo de la Casa Blanca no estuviera teniendo los resultados contundentes y deseables. Según, Laurel Mirrel, Directora del Programa de Asia del Crisis Group, el escenario de un posible acuerdo de negociación para poner fin a la presencia militar en Afganistán tuvo un antecedente en el 2011 cuando Hillary Clinton era Secretaria de Estado y se trabajó en sentar las bases de un posible programa que permitiera a EE.UU. alcanzar un acuerdo político a través de la vía diplomática. Para Mirrel, la opción de un acuerdo político alberga la posibilidad de reducir la violencia en Afganistán y lograr el retiro de las tropas estadounidenses bajo un contexto de concesiones favorables, además de generar un clima que permita la continuidad de los progresos alcanzados en Afganistán en los aspectos sociales, económicos y políticos [11].

Podemos rastrear las primeras señales que el gobierno de Trump revisaría su enfoque sobre la guerra en Afganistán, cuando el 2017 hizo referencia a “un arreglo político como resultado de un esfuerzo militar efectivo” [12]. La estrategia también implicaba un cambio en el discurso y la visión preponderante de un sector de la sociedad en EE.UU., que defendía la idea de un proceso de paz liderado por el propio gobierno afgano, de hecho, la propuesta de negociar bilateralmente con los Talibanes y dejar en un segundo plano al gobierno de Afganistán, echaba por la borda una de las condiciones de la administración de Obama para un potencial acuerdo de paz con los terroristas.

Las negociaciones bilaterales entre EE.UU. y los Talibanes empezaron formalmente en julio de 2018. En setiembre de 2018, la figura del diplomático Zalmay Khalilzad vuelve a surgir al ser nombrado Representante Especial para la Reconciliación en Afganistán, quién llevó a cabo diversas reuniones con los Talibanes y trabajó un borrador del acuerdo. Al momento de los ataques terroristas del 11/9, Zalmay Khalilzad, de origen afgano y experto en Medio Oriente, ya era un diplomático del más alto nivel en Washington. Con poderosos contactos tanto en la Casa Blanca como en Afganistán, Khalilzad se convirtió en un funcionario indispensable durante la administración Bush, al ser asignado como enviado especial en Afganistán e Iraq, además tuvo una participación clave en la organización de la “Loya Jirga” (asamblea de representantes afganos) que decidió la elección del presidente de Afganistán luego del derrocamiento de los talibanes [13].

En enero de 2019, se llega a una fórmula de negociación cuyos términos básicos son, por un lado, que a Afganistán se le impide convertirse en una organización que integre a grupos terroristas internacionales, mientras que EE.UU. se compromete al retiro de sus tropas militares territorio afgano de forma total pero progresivamente. Esta sería el principio sobre el que se trabajó un borrador del acuerdo. Asimismo, Zalmay Khalilzad también sostuvo reuniones de consulta con los gobiernos de Afganistán y Pakistán. La negociación sobre los términos del acuerdo no fue un trabajo fácil, implico conversaciones directas con los actores involucrados en Afganistán, en Pakistán y en Doha, Qatar, es allí donde se destaca la astucia de Khalilzad para desenvolverse como diplomático, dentro de un sistema burocrático estadounidense complejos con diversas agencias especializadas y dificultades para conectarse entre sí, además, bajo el liderazgo de un presidente como Trump, que agregaba una cuota mayor de baja predictibilidad en sus decisiones sobre política exterior [14]. Así, luego de un período de prueba para los Talibanes condicionado a la firma del acuerdo y en el que tuvieron que demostrar que podían controlar y disminuir la reducción de la violencia en el país, el 29 de febrero de 2020 se firmó el acuerdo de paz en Doha.

Por otra parte, si bien existen críticas en torno al acuerdo de paz, debido a que EE.UU. negoció de manera bilateral con los talibanes (un pedido no negociable hecho por los propios talibanes, a lo que EEUU cedió), y potenciando su poder de actuación política en Afganistán. También hay objeciones hechas al acuerdo de parte del gobierno de Afganistán, liderado por Ashraf Ghani, en torno al ítem sobre la liberación de prisioneros de guerra talibanes, el cual de darse su cumplimiento dejaría con poco poder de presión y apalancamiento en una posible ronda de negociación al interior de Afganistán [15]. Hay que sumar a ello, la inestabilidad interna del gobierno de Afganistán, como una de las mayores amenazas al futuro del acuerdo entre EEU y los talibanes. Afganistán es un actor clave para la perdurabilidad del proceso de paz, dado que varios de los puntos acordados pasan por acciones que deben ser asumidas por el gobierno actual (pese a que no jugó un papel como negociador principal). El cual sufre constantes choques, desacuerdos y luchas de poder internas entre el presidente Ghani y el primer ministro Abdullah Abdullah. Ambos líderes compitieron en las últimas elecciones presidenciales y llegaron a un acuerdo de repartición del poder, luego de una crisis política que incluyó acusaciones de fraude por parte de Abdullah Abdullah.

Lo cierto es que este acuerdo sienta las bases para un proceso de paz factible, el cual permite una ventana de oportunidad para que las medidas de construcción de nación y los avances en materia social y económica permitan que Afganistán sea un país con una sociedad sin miedo a la represión de los talibanes, a través de un sistema político con líderes democráticos y una fuerza militar nacional consolidada, garantías indispensables para que exista una paz verdadera.

A continuación, un resumen de las bases del acuerdo de paz:

Bibliografía:

[1] Kahl, Colin, and Hal Brands. "Trump's Grand Strategic Train Wreck: Believe It or Not, the President has a Grand Strategy. But it's a Nightmarish Mess." Foreign Policy, January 31, 2017.

[2]y [3] US National Security Strategy. A new Era. U.S. Foreign Policy Agenda. Volume 7, An Electronic Journal of the U.S. Department of State, Number 4.

[4] South Asia: Afghanistan. CiaFactbook

[5] The Obama Administration´s strategy in Afghanistan. International Journal on World Peace. Vol.28, 2011

[6] y [7] National Security Strategy. Mayo, 2010. The White House, Washington.

[8] Breaking Down Obama´s Grand Strategy. The National Interest. June 23, 2014.

[9] Obama retrasa el retiro de Afganistán y así continúa la guerra que prometió terminar. The New York Times.

[10] Trump´s Grand Strategic Train Wreck. Foreign Policy, January 31, 2017.

[11] The Trump´s Administration Afghanistan Policy. Crisis Group-Asia.

[12] Afghanistan: Background and U.S. Policy in Brief. U.S. Congressional Research Service.

[13] “The Envoy: From Kabul to the White House”, By Zalmay Khalilzad. Books. Financial Times.

[14] In coming bid for Afghan peace, U.s. envpy faces greatest challenge-and an unpredictable president. National Security, The Washington Post. Marzo, 9, 2020.

[15]Afghan government objects to elements of U.S. –Taliban peace deal. Asia, The Washington Post. Marzo 01, 2020.

[16] Afghanistan: Background and U.S. Policy in Brief. U.S. Congressional Research Service.

[17] Guerra de Afganistán: las concesiones que se tienen que hacer para alcanzar la paz con el Talibán (y los principales obstáculos). BBC News.