El Registro Internacional de los Tratados y la Práctica Peruana (primera entrega)

I. INTRODUCCIÓN

El artículo 102, numeral 1, de la Carta de las Naciones Unidas (en adelante, la Carta) establece la obligación para los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (en adelante, la ONU) de registrar todo tratado y todo acuerdo internacional concertado luego de la entrada en vigor de la Carta. El numeral 2 del mismo artículo establece que ninguna de las partes en un tratado o acuerdo internacional que no haya sido registrado conforme a las disposiciones del numeral 1 del referido artículo 102, podrá invocar dicho tratado o acuerdo ante órgano alguno de la ONU.

Como puede observarse, el registro internacional de los tratados es un proceso fundamental relativo al Derecho Internacional y, particularmente, al Derecho de los Tratados. Como proceso, está conformado por un conjunto de actos regidos por el Derecho Internacional que está, como se verá más adelante, íntimamente ligado al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, principio fundamental de la ONU establecido en el artículo 1, numeral 1 de la Carta.

La primera parte de este artículo tiene como propósito analizar lo que fue el registro internacional de los tratados ante la Sociedad de las Naciones. En la segunda entrega de este artículo se analizará y describirá el registro de tratados y otros acuerdos internacionales ante la Secretaría de la ONU. Las consecuencias del incumplimiento de la obligación de registrar serán objeto de análisis de una tercera entrega, junto al estudio del procedimiento de registro y de la práctica peruana relativa al registro internacional de tratados o acuerdos internacionales.

II. LA OBLIGACIÓN DE REGISTRAR TRATADOS EN VIRTUD DEL PACTO DE LA SOCIEDAD DE NACIONES

Los tratados secretos, “eran instrumentos jurídicos reconocidos, aunque criticados, antes de la Primera Guerra Mundial”. [1] La Primera Guerra Mundial resaltó “el poder de los tratados, públicos o secretos, en el orden internacional”. [2] Durante esta guerra, los tratados secretos y la diplomacia secreta también fueron objeto de críticas. Por ejemplo, en 1914, se formó la Unión de Control Democrático en el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda como consecuencia del descubrimiento del alcance de los compromisos británicos con Francia. La Unión de Control Democrático tenía como objetivo aumentar el control parlamentario de la política exterior británica. De igual manera en 1917, en Rusia, los Bolcheviques revelaron los tratados secretos que en tiempos de guerra había celebrado la Rusia zarista. [3] Esto trajo como consecuencia una insistente demanda a nivel mundial por abolir la diplomacia secreta [4] y los tratados secretos.

Respecto de los tratados secretos, Remiro Brotóns, por ejemplo, señala que junto con la diplomacia secreta han sido combatidos, tanto en el orden internacional con en el interno, acusados de promover la desconfianza e inestabilidad de las relaciones internacionales y ser “causa cooperante en el estallido de conflictos armados”. [5]

Los esfuerzos por combatir la diplomacia secreta y los tratados secretos hicieron eco en la comunidad internacional de inicios del siglo XX. Así, el 8 de enero de 1918, antes del término de la Primera Guerra Mundial, el entonces presidente de los Estados Unidos de América, Woodrow Wilson, pronunció un discurso ante el Congreso de ese Estado el cual es conocido como los “Catorce Puntos”. En el primer punto de este discurso, Woodrow Wilson propugnada lo siguiente: “Open covenants of peace, openly arrived at, after which there shall be no private international understandings of any kind but diplomacy shall proceed always frankly and in the public view”. [6]

El primero de los catorce puntos de Woodrow Wilson inspiró la redacción del artículo 18 del Pacto de la Sociedad de las Naciones (en adelante, el Pacto). El Pacto está contenido en la primera parte del Tratado de Paz con Alemania, de 28 de junio de 1919, también conocido como el Tratado de Versalles. Cabe precisar que antes de esta fecha no existía en el Derecho Internacional una norma convencional o consuetudinaria que se refiera a la obligación de los Estados de registrar sus tratados. Según Manley O. Hudson [t]his constitutes a striking innovation. No precedents for it existed. [7] Por su parte, Megan Donaldson señala que: “[a]rticle 18 marked a shift from a pre-war world, in which the secret treaty was criticized but legally permitted, to a post-WWI order in which such treaties would be abolished at least for the League members”. [8]

El referido artículo 18 del Pacto señalaba lo siguiente:

“Todo tratado o compromiso internacional que se hiciere en lo sucesivo por cualquier Miembro de la Liga será inscrito inmediatamente en la Secretaría, que lo publicará tan pronto como sea posible. Ningún tratado o compromiso internacional entrará en vigor mientras no sea inscrito”.

El Pacto entró en vigor el 10 de enero de 1920. Desde esta fecha los Estados miembros de la Sociedad de Naciones, por primera vez, empezaron a estar obligados jurídicamente a inscribir todo tratado o “compromiso internacional” que celebraran luego de la entrada en vigor del Pacto.

Nótese que el referido artículo 18 se refiere a tratados o compromisos internacionales. Si por “compromiso” se entiende convenio, se puede inferir que ambos términos, aunque no son excluyentes entre sí, tienen una relación de género-especie: todo tratado es un compromiso internacional, pero no todo compromiso internacional es un tratado. [9] Ello es confirmado en el Memorándum aprobado por el Consejo de la Sociedad de las Naciones, de 19 de mayo de 1920 (en adelante, el Memorándum de 1920) en el cual se señalaba que el mandato del artículo 18 del Pacto:

“[C]omprises not only every formal treaty of whatsoever character and every international convention, but also any other international engagement or act by which nations or their governments intend to stablished legal obligations between themselves and another state, nation or government”. [10]

El artículo 18 del Pacto señalaba que se registraban los tratados que “se hiciere[n] en lo sucesivo”. Pero ¿qué entender por “se hicieren”? En este extremo el artículo 18 no era claro, pues no especificaba si por “tratados que se hicieren” se entendía tratados ¿Un tratado adoptado?, ¿un tratado autenticado? o ¿un tratado en vigor? Además ¿qué entender por “en lo sucesivo”?, acaso un tratado celebrado ¿luego de la entrada adopción del Pacto? o ¿luego de la entrada en vigor del Pacto?

De la expresión “que se hiciere en lo sucesivo”, en la versión en castellano del Pacto o de la frase “entered into hereafter”, en la versión en inglés del mismo, no se puede concluir en alguna de esas alternativas con claridad. “Que se hiciere” podría implicar el registro de tratados suscritos, autenticados o ratificados, todo lo cual podría ocurrir luego desde la fecha de adopción o desde la entrada en vigor del Pacto. En el Memorándum de 1920, antes señalado, sin embargo, se señala que: “registration is necessary for all treaties, etc., which become, or have become finally binding so far as the acts between the parties inter se are concerned, after the date of the coming into force of the Covenant (January 10, 1920)” (el resaltado es añadido). [11]

Ahora bien, la obligación contenida en el artículo 18 del Pacto no alcanzaba a los tratados o “compromisos internacionales” celebrados antes de la entrada en vigor del Pacto, pues este no tenía efectos retroactivos. [12] En el referido Memorándum de 1920, se señalaba ello en el sentido que “[t]reaties or engagements which have finally come into force at an earlier date are not included”, [13] es decir no estaban sujetos a registro.

Nótese que, al parecer, se hacía una diferencia entre los tratados “which become finally binding so far as the acts between the parties inter se are concerned” y los tratados “which have finally come into force”, es decir entre tratados vinculantes entre las partes inter se y tratados en vigor, lo cual es, por lo menos contradictorio. ¿Por qué hacer una diferencia entre ambas categorías cuando los tratados son vinculantes, generalmente, desde su entrada en vigor? [14]

Tal vez la respuesta a ello se da en la segunda oración del artículo 18 del Pacto que señalaba la consecuencia que acarreaba no registrar un tratado celebrado luego de la entrada en vigor del mismo. La consecuencia era que ningún tratado o “compromiso internacional”, así celebrado, entraría en vigor mientras no sea inscrito en la Secretaría. Según el Memorándum de 1920 una cosa era que el tratado sea vinculante para las partes inter se y otra era que el tratado esté en vigor, lo cual ocurriría solamente cuando el tratado era registrado ante la Secretaría de la Sociedad de las Naciones.

Sin duda esta era una consecuencia que condicionaba la efectividad de los derechos y obligaciones generados por el tratado al registro. Ello era válido, pues no estaba prohibido pactar ello en un tratado, sin embargo, fue muy ambicioso y poco realista condicionar de tal manera la entrada en vigor de un tratado, en el contexto de una comunidad internacional todavía muy descentralizada.

Cuando el Pacto fue suscrito no existía una norma convencional de carácter general que estableciera cómo un tratado entraba en vigor, como la que hoy se recoge en el artículo 24 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (en adelante, la Convención de Viena de 1969). No obstante, puede señalarse que existía una norma consuetudinaria según la cual “la entrada en vigor [de un tratado] se produc[ía] inmediatamente después de haberse hecho constar los consentimientos pertinentes, a menos que el tratado [hubiese dispuesto] otra cosa al respecto” [15]. Si un tratado celebrado, por ejemplo, en 1913 no tenía un artículo sobre entrada en vigor, la regla consuetudinaria anterior se aplicaba.

Con la adopción del artículo 18 del Pacto, los Estados negociadores estaban pactando en contra de la norma consuetudinaria descrita en el párrafo anterior, lo cual era absolutamente válido. Se estaban obligando a que los tratados que celebraran luego de la entrada en vigor del Pacto, entrarían en vigor en la fecha en que estos eran registrados en la Secretaría de la Sociedad de las Naciones. Pero ello trae consigo ciertas interrogantes en algunos casos puntuales.

Por ejemplo, el “Tratado de Límites y Libre Navegación Fluvial entre Colombia y el Perú” (conocido también como el Tratado Salomón-Lozano, por los nombres del Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, y el enviado extraordinario y ministro plenipotenciario de Colombia en el Perú, respectivamente) fue suscrito el 24 de marzo de 1922. En el artículo 11 del Tratado Salomón-Lozano se señala que este será aprobado y ratificado por las Altas Partes Contratantes, de acuerdo con las legislaciones internas de cada una de ellas y que sus ratificaciones “se canjearán en Lima o en Bogotá, a la mayor brevedad posible”. El referido canje de ratificaciones tuvo lugar el 19 de marzo de 1928, [16] pero el registro del Tratado Salomón-Lozano fue realizado por Colombia el 29 de mayo de 1928. [17]

En este caso tenemos la fecha del canje de ratificaciones, el 19 de marzo de 1928, y la fecha de registro ante la Secretaría de la Sociedad de las Naciones, el 29 de mayo del mismo año. Se plantea entonces la siguiente duda: ¿en qué fecha entró en vigor el Tratado Salomón Lozano?, cuyo texto determina el límite terrestre entre el Perú y Colombia. De conformidad con el artículo 18 del Pacto, la fecha de entrada en vigor del Tratado Salomón-Lozano sería el 29 de mayo de 1928. Sin embargo, se observa que, al día de hoy, los dos Estados considerarían que ese tratado entró en vigor el 19 de marzo de ese mismo año, es decir, no en la fecha del registro ante la Secretaría de la Sociedad de Naciones, sino en la fecha en que intercambiaron sus respectivos instrumentos de ratificación (en Bogotá, el 19 de marzo de 1928). [18]

De otro lado, al día de hoy ¿sería posible seguir sosteniendo la diferencia que se hacía en el Memorándum de 1920, entre los “tratados vinculantes entre las partes inter se” y los tratados en vigor? Es decir, ¿cabría señalar que el Tratado Salomón-Lozano vincula a las partes en sus relaciones inter se desde el 19 de marzo de 1928 pero que está en vigor desde el 29 de mayo de 1928?, o ¿esta posibilidad debe ser descartada de plano, puesto que dicha solución no tiene cabida hoy en el Derecho Internacional?

Otro caso que sobre el que se debe llamar a la reflexión, respecto de la fecha en la cual entró en vigor, es el del Tratado de Lima de 3 de junio de 1929 entre el Perú y Chile (Tratado de Lima de 1929). Este tratado establece el límite terrestre entre el Perú y Chile y se encuentra hoy en vigor. La interrogante que sobresale en este punto es ¿desde cuándo está en vigor el Tratado de Lima de 1929? Según el artículo decimotercero del Tratado de Lima de 1929, este debía ser ratificado y sus ratificaciones canjeadas en Santiago tan pronto como sea posible. El referido tratado fue ratificado el 28 de julio de 1929. [19] No obstante ello, el tratado fue registrado ante la Secretaría de la Sociedad de las Naciones el 25 de septiembre de ese mismo año, según consta de la Nota 3 D/14807/14807, de fecha 1 de octubre de 1929, remitida al Perú por la Secretaría de la Sociedad de Naciones.

Nuevamente, cabe preguntarse ¿desde cuándo está en vigor el Tratado de Lima de 1929? ¿desde el 28 de julio de 1929? O ¿desde el 25 de septiembre de 1929? Conocer con exactitud desde cuándo un tratado está en vigor es fundamental para las partes del tratado, pues desde tal fecha se entiende que el mismo despliega plenamente todos sus efectos jurídicos.

El artículo 18 del Pacto sin duda alguna fue un hito en el Derecho Internacional. Con él se positivizó, por primera vez, la obligación de registrar los tratados y otros compromisos internacionales que celebraran los Estados miembros de la Sociedad de las Naciones, después de la entrada en vigor del Pacto. Sin embargo, en su optimismo estuvo su mayor exceso, [20] pues hacía depender la entrada en vigor de un tratado al registro internacional del mismo.

Con la entrada en vigor de la Carta de las Naciones Unidas se instauró un nuevo régimen relativo al registro internacional de tratados que vendría a reemplazar al régimen establecido por el artículo 18 del Pacto. El artículo 102 es el artículo que regula el registro al día de hoy, al cual se hará referencia junto a todas sus implicancias jurídicas en la segunda entrega de este artículo.

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Referencias:

[*] Oscar Pajares Polar. Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la National Defense University – William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies (WJCP). Washington D.C., Estados Unidos de América. Es Asistente Legal y Especialista Legal de la Dirección General de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, Miembro de la Comisión Revisora de Instrumentos Internacionales de la Dirección General de Tratados de dicho Ministerio. Ha sido adjunto de docencia en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú en los cursos de Derecho Internacional Público, Derecho de los Tratados, Organizaciones Internacionales, Solución de Controversias y Sujetos de Derecho Internacional Público desde el año 2006 hasta el año 2018. Ha participado del XLV Curso de Derecho Internacional Público organizado por el Departamento Jurídico de la Organización de Estados Americanos (OEA). También ha sido asistente de la cátedra de Relaciones Internacionales de la Facultad de Letras de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente viene finalizando una investigación sobre acuerdos colaterales y acuerdos horizontales para optar el título de abogado en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

[1] “Prior to WWI, the secret treaty was a recognized, if criticized, legal instrument”. En: Donaldson, Megan. The Survival of the Secret Treaty: Publicity, Secrecy and Legality in the International Order. Cambridge: Legal Studies Research Paper Series, No. 56, 2017, p. 5. El documento puede ser consultado en el siguiente enlace electrónico: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3076515. Consultado por última vez el 6 de enero de 2019. Todas las traducciones son libres.

[2] “World War I threw into sharp relief the power of treaties, public or secret, in the international order”. Ibid., p. 10.

[3] “The discovery in 1914 of the extent of British commitments to France was part of the impetus for the formation of the Union of Democratic Control, a group aiming to increase parliamentary control of foreign policy. The Bolsheviks’ 1917 release of wartime secret treaties found in tsarist archives cast secret treaties in a particularly nefarious light, and sharpened preexisting concerns about their effects”. Id.

[4] “In the lat 1917, when the Soviet Government of Russia published various documents from the archives of the Russian Foreign Office, an insistent demand was created throughout the world for the abolition of secret diplomacy”. Hudson, Manley O. The Registration and Publication of Treaties. En: The American Journal of International Law, Vol. 19, No. 2, abril, 1925, p. 273.

[5] Remiro Brotóns, Antonio. Derecho Internacional Público. II. Derecho de los Tratados. Madrid: Tecnos, 1987, p. 253.

[6] El texto completo de los Catorce Puntos del presidente Woodrow Wilson puede ser consultado en el siguiente enlace electrónico: https://www.ourdocuments.gov/doc_large_image.php?flash=false&doc=62. Consultado por última vez, el 7 de enero de 2020.

[7] Hudson, Manley O. Op. Cit., p. 276.

[8] Donaldson, Megan. Op. Cit., pp. 11-12.

[9] Villiger explica esa relación en referencia al artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas. Véase: Villiger, Mark E. Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2009, p. 77.

[10] El Memorándum aprobado por Consejo de la Sociedad de las Naciones, de 19 de mayo de 1920, figura en: AJIL: The Registration and Publication of Treaties as Prescribed Under Article 18 of the Covenant of the League of Nations, Vol 14, No. 4, 1920, p. 366.

[11] Id.

[12] Remiro Brotóns, Antonio. Op. Cit., p. 254.

[13] AJIL: The Registration and Publication of Treaties as Prescribed Under Article 18 of the Covenant of the League of Nations, Op. Cit., p. 367.

[14] “[U]n tratado no genera efectos jurídicos vinculantes hasta su entrada en vigor” Ver: Gutiérrez Espada, Cesáreo y María José, Cervell Hortal. El Derecho internacional en la encrucijada. Curso general de Derecho Internacional Público. Madrid: Trotta, 2017, p. 161.

[15] A/CN.4/SER.A/1966/Add.1. Naciones Unidas. Anuario de la Comisión de Derecho Internacional 1966 Volumen II. Nueva York: Naciones Unidas, 1967, p. 230.

[16] Bákula, Juan Miguel. Perú: Entre la Realidad y la Utopía 180 años de Política Exterior, Tomo II. Lima: Fondo de Cultura Económica, Fundación Academia Diplomática del Perú, 2002, pp. 883-884.

[17] Sociedad de las Naciones. Publication of Treaties and International Engagements Registered with the Secretariat of the League of Nations, Volumen LXXIV, 1928, N° 1726, p. 10. El texto publicado del Tratado Salomón-Lozano puede ser visto aquí: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/LON/Volume%2074/v74.pdf. Consultado por última vez el 10 de enero de 2020.

[18] El Perú considera que el Tratado Salomón Lozano entró en vigor el 19 de marzo de 1928, ello se puede ver en la página web del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, “Archivo Nacional de Tratados Embajador Juan Miguel Bákula Patiño”: https://apps.rree.gob.pe/portal/webtratados.nsf/Tratados_Bilateral.xsp?action=openDocument&documentId=6112. Consultado por última vez el 10 de enero de 2020. Colombia considera que el Tratado Salomón Lozano entró en vigor en la misma fecha, ello se puede ver en la página web oficial del Archivo Digital de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia: http://apw.cancilleria.gov.co/tratados/SitePages/VerTratados.aspx?IDT=9c4981ab-6b05-48f3-bea4-852e38b47fbe. Consultado por última vez el 10 de enero de 2020.

[19] Bákula, Juan Miguel. Op. Cit., p. 1091. Véase también la página web del “Archivo Nacional de Tratados Juan Miguel Bákula Patiño” en donde se señala que el canje de ratificaciones se realizó el 28 de julio de 1929: https://apps.rree.gob.pe/portal/webtratados.nsf/Tratados_Bilateral.xsp?action=openDocument&documentId=. Consultado por última vez el 10 de enero de 2020.

[20] Remiro Brotóns, Antonio. Op. Cit., p. 254.