Alcances sobre la Carta Democrática Interamericana a 16 años de su adopción

Entre conmemoraciones de aniversarios de distintas acciones relacionadas al terrorismo, tanto a nivel interno como internacional, el día de hoy también se encuentra de aniversario un hecho que tuvo lugar hace 16 años: la adopción de la Carta Democrática Interamericana.

Anteriormente en el marco de la Organización de los Estados Americanos, ya se había detectado una problemática recurrente en la política a nivel regional, ya que era común encontrar múltiples rupturas del Estado de Derecho a partir de diversos golpes militares. Esto llevó a que la Asamblea General de la mencionada organización internacional adoptara, en el año 1991, la resolución 1080 (XXI-O/91) sobre Democracia Representativa, la cual no resultaba jurídicamente vinculante al no tener la naturaleza jurídica de un tratado, pero pretendía sancionar a los Estados con actos antidemocráticos al interior de la organización, tales como no reconocimiento del Gobierno, ruptura de relaciones diplomáticas y consulares, etc.

Si bien dicho instrumento de Derecho Internacional Institucional sirvió para mitigar los efectos de la autocracia militar en diversos Estados de la región americana, hubo un caso sin precedentes de la ruptura del orden democrático, el cual nuestro Estado recuerda con cierto pesar: el autogolpe del 5 de abril de 1992 de Alberto Fujimori. Dado que se había roto nuevamente el sistema en nuestro país, el Perú buscó ayuda en instancias internacionales, incluyendo a la OEA. El problema era que la 1080 estaba pensada únicamente para el supuesto de golpes de Estado militares, caso que no se dio por parte del Ingeniero Fujimori.

No obstante, los Estados miembros de la OEA presionaron para que se solucione la situación problemática y Fujimori prometió convocar a una asamblea constituyente a fin de retornar a la democracia en el Perú con la adopción de una nueva Constitución Política. Esto último llevó a la elaboración de la Constitución de 1993, la cual rige hasta hoy. Sin embargo, con ello no terminó la situación antidemocrática del Gobierno fujimorista, ya que, en la práctica, no se respetó del todo la separación de poderes, se dieron fraudes electorales y se cometieron múltiples violaciones a los Derechos Humanos. La OEA tuvo intentos de dialogar con las autoridades del Gobierno peruano, pero estos fueron infructuosos.

No fue sino hasta el año 2000 que la situación llegó a su fin con la fuga del asesor presidencial Vladimiro Montesinos y la renuncia del Presidente Fujimori vía fax. La iniciativa surgió entonces por parte de nuestro recién salido de la dictadura Estado. Fue durante el Gobierno de transición de Valentín Paniagua que el entonces Canciller, anteriormente Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuellar, solicitó a la OEA la adopción de una Carta Democrática Interamericana, la cual prevea mecanismos para controlar los casos de ruptura del orden constitucional en la región americana distintos a los previstos por la 1080.

Si bien se estaba de acuerdo, se sabía que la adopción de un tratado iba a ser tediosa por motivos políticos, ya que tendría que ser ratificado y ya se habían tenido problemas respecto a ciertos tratados que no entraban en vigor para todos los Estados miembros de la OEA, incluidas algunas enmiendas a la misma Carta de la OEA. Además, se quería que fuera aprobada para la sesión de Asamblea General en junio, pero faltaba muy poco tiempo, lo que lo hacía imposible. Siendo así, se optó por la adopción de una resolución, la cual, si bien no sería jurídicamente vinculante para los Estados, sí lo sería para la misma organización y sus órganos, y finalmente se tuvo que convocar a una sesión extraordinaria en Lima, el 11 de setiembre de 2001.

La Carta Democrática Interamericana previó 4 supuestos en que podría actuar la OEA ante una crisis democrática en América: si el Gobierno del Estado en crisis pide ayuda (Art. 17), si el Gobierno habría dado previamente su consentimiento para recibir ayuda (Art. 18), si el Gobierno no pide ayuda ni acepta ayuda (Art. 20) y si no hay buenos resultados en el caso de negociaciones diplomáticas con el Estado (Art. 21). Si bien el instrumento no es jurídicamente vinculante como un tratado, el mismo ha tenido una aplicación efectiva en nuestra región.

Irónicamente, el primer Estado en entrar en crisis que activó la Carta fue Venezuela, cuando en el 2002 Hugo Chávez fue destituido y finalmente en 24 horas se restituyó su cargo. Posteriormente fue de aplicación en Nicaragua en el año 2003 y en Ecuador en 2004-2005, solucionando finalmente las crisis que tenían los Presidentes con el Congreso y el Poder Judicial respectivamente. En Honduras se dio un golpe de Estado y la Asamblea General resolvió suspender a dicho Estado en su derecho a voto aplicando el artículo 21 de la Carta. Asimismo, en Paraguay, el General Oviedo no pudo dar un golpe de Estado gracias a la Carta.

Si bien las disposiciones de la Carta, a la fecha, han sido de aplicación efectiva, hay algunos temas que podrían llegar a suscitar dudas. Uno de ellos se presenta dando lectura al artículo 8, que prevé que, si una persona considera violados sus Derechos Humanos, puede acceder al Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Esa posibilidad ya se encuentra prevista en la Convención Americana de Derechos Humanos, por lo que entonces habría que dar una interpretación adecuada a este artículo para poder aplicarlo, pudiendo entenderse que los derechos democráticos son finalmente Derechos Humanos y se podrían tutelar en el referido sistema de protección internacional.

Otro tema discutido se encuentra en el mismo artículo 20, el cual no se había intentado aplicar sino hasta la actualidad en el caso de la Venezuela de Maduro. Este artículo hace referencia a los “Gobiernos”, los cuales se han equiparado clásicamente al Poder Ejecutivo de un Estado, en tanto se entiende que este es quien representa internacionalmente al Estado, a través justamente de los Jefes de Estado y de Gobierno (Presidentes en América). No obstante, de entenderse así, solo podría ser aplicable por parte de los Poderes Ejecutivos, pero entonces no serviría cuando es el mismo Poder Ejecutivo quien estaría rompiendo el orden democrático. Un ejemplo claro se tendría con Venezuela, en tanto el Congreso no habría podido solicitar la ayuda de la OEA por no ser propiamente el “Gobierno” de ese Estado cuando fue disuelto.

Sobre este último punto, personalmente nos inclinamos por dar una interpretación más acorde al objeto y fin del instrumento, el cual, si bien no es un tratado, puede ser interpretado sin problemas con las normas de interpretación de estos últimos en tanto lo permite el Derecho Internacional. Siendo así, consideramos que la referencia a los “Gobiernos” debe ser entendida de manera más amplia a fin de poder hacer efectivo el mecanismo y cumplir con el objeto y fin de la Carta, el cual es preservar la democracia en el continente americano. No obstante, esta situación no se ha dado y tendrán que ser los mismos Estados y la organización internacional los que nos den la respuesta sobre cómo se entiende finalmente el alcance de este término.