LO PROMETIDO ES DEUDA: LA OBLIGACIÓN DE NEGOCIAR EN EL MARCO DEL DIFERENDO MARÍTIMO BOLIVIA-CHILE AN

“Sin estar obligados a cumplir las promesas, no podríamos mantener nuestras identidades, estaríamos condenados a vagar desesperados, sin dirección fija, en la oscuridad de nuestro solitario corazón, atrapados en sus contradicciones y equívocos, oscuridad que sólo desaparece con la luz de la esfera pública mediante la presencia de los demás, quienes confirman la identidad entre el que promete y el que cumple”. – Hana Arendt, La Condición Humana.

Bolivia y Chile – Chile y Bolivia: dos naciones sudamericanas, enfrentadas por multitud de consideraciones cuyo origen pueden rastrearse en la gestación del proceso de Independencia (Basadre 1946; Chust Calero 2011). Los múltiples conflictos suscitados entre estos países no harían sino acentuarse con el conflicto bélico internacional que enfrentará a Bolivia y Perú, por un lado, y Chile, de otro; conflicto denominado “guerra del Pacífico” (1879). Como consecuencia de los cambios territoriales suscitados a partir de dicha contienda (desfavorables para el Estado boliviano), se dio inicio a una serie de negociaciones, las cuales desembocarán, luego de continuas marchas y contramarchas, en el Tratado de Paz y Amistad suscrito por ambos países, el 14 de febrero de 1904; tratado en virtud del cual Bolivia pierde definitivamente su acceso al Océano Pacífico, los cuales pasan al dominio de Chile, y se le otorga a Bolivia una serie de beneficios, referidos a garantizar el libre tránsito por los puertos del Pacífico y por el territorio chileno.

A pesar que, en virtud del referido tratado, Bolivia pierde todo derecho de acceso al mar, en lo sucesivo se producirá un fenómeno promovido por consideraciones de orden político, diplomático e incluso práctico: Chile se comprometerá, por lo menos en tres oportunidades, a negociar una salida al mar con Bolivia, sin estar obligado a ello por acuerdo o norma alguna y sin presión u otra medida coercitiva por parte del Estado Boliviano. A continuación haremos referencia a los términos de estas ocasiones en que Chile prometió negociar con Bolivia la cuestión del acceso al mar. Seguidamente, haremos referencia a la definición y alcances del acto unilateral y de la promesa unilateral como especie dentro del género actos unilaterales. Finalmente, en base a dichas definiciones, justificaremos nuestra postura, consistente en considerar que el Estado chileno ha prometido, mediante el acto unilateral denominado “promesa unilateral”, negociar con Bolivia sobre el acceso al mar para ésta última.

Cabe señalar, en este punto, que existe una controversia pendiente de ser resuelta en la Corte Internacional de Justicia sobre el diferendo marítimo. Esta controversia se inicia con la presentación por parte del estado Boliviano, el 24 de abril de 2013, de una demanda ante la Corte de la Haya; dando inicio así a un proceso cuyo último incidente es la desestimación, por parte de la Corte, de las excepciones presentadas por el estado Chileno, rechazo que se efectuó el 24 de setiembre de 2015, por lo que el proceso deberá seguir su curso habitual. Así, independientemente de los argumentos vertidos por ambas partes (tema que podría dar lugar a un análisis más extenso del que permite la brevedad del presente artículo), daremos cuenta de las oportunidades en las que Chile se obligó como Estado a negociar una salida al mar con su par boliviano.

I: La Promesa Reiterada: Las notas reversales de 1950, el Acuerdo de Charaña de 1975 y la Agenda de 13 Puntos de 2006

I.1: Las Notas Reversales intercambiadas entre los cancilleres Ostria Gutiérrez (Bolivia) y Walker Larraín (Chile).

“La década de 1950 puede ser definida como la época dorada en las relaciones entre Bolivia y Chile. Se puede considerar un hito, toda vez que hubo un cambio de percepciones por parte de diversos sectores de la sociedad de ambos países hacia el otro. 1950 fue un punto de inflexión en las relaciones diplomáticas de Bolivia y Chile, ese año se realizaron las conocidas “Notas Reversales de 1º y 20 de junio”, donde Chile manifestó que “animado de un espíritu de fraternal amistad hacia Bolivia, está llano a entrar, formalmente, en una negociación destinada a buscar la fórmula que pueda hacer posible dar a Bolivia una salida propia y soberana al Océano Pacífico, y a Chile obtener compensaciones que no tengan carácter territorial y que consulten efectivamente sus intereses””. (Ovando y González 2012: párrafos 44-46).

Es así que se produce un intercambio de notas entre las cancillerías de Bolivia y Chile. El 1 de junio de 1950, el canciller boliviano dirige a su par chileno la siguiente nota diplomática, con la siguiente propuesta:

“Que los gobiernos de Bolivia y Chile ingresen formalmente a una negociación directa para satisfacer la fundamental necesidad boliviana de obtener una salida propia y soberana al Océano Pacífico, resolviendo así el problema de la mediterraneidad de Bolivia sobre las bases que consulten las recíprocas conveniencias y los verdaderos intereses de ambos pueblos”.

En respuesta, el 20 de junio de ese año, la cancillería chilena responde con la siguiente nota:

“El gobierno de Chile, junto con resguardar la situación de derecho establecida en el Tratado de Paz de 1904, ha estado dispuesto a estudiar, en gestiones directas con Bolivia, la posibilidad de satisfacer las aspiraciones del Gobierno de Vuestra Excelencia y los intereses de Chile. En la presente oportunidad, tengo el honor de expresar a Vuestra Excelencia que mi Gobierno será consecuente con esa posición y que, animado de un espíritu de un espíritu de fraternal amistad hacia Bolivia, está llano a entrar, en una negociación destinada a buscar la fórmula que pueda hacer posible dar a Bolivia una salida propia y soberana al Océano Pacífico, y a Chile obtener compensaciones que no tengan carácter territorial y que consulten efectivamente sus intereses”.

De este modo, se produce la primera promesa por parte de Chile, emanada de una voluntad unilateral de dicho Estado, destinada a crear efectos jurídicos, en este caso, el derecho de Bolivia de exigir que se lleve a cabo una negociación, con las características propias de todo proceso negociador, a efectos de buscar la forma de lograr una salida al mar que sea viable para los intereses de ambas naciones.

I.2: El Acta de Charaña, de 8 de febrero de 1975, suscrita por los Presidentes Hugo Bancer Suárez (Bolivia) y Augusto Pinochet Ugarte (Chile)

En el marco de los esfuerzos de integración preconizados por ambos países, se suscribe el “Acta de Charaña”, también conocido como Acuerdo de Charaña o Abrazo de Charaña, por los Presidentes de Chile y Bolivia. Por medio de dicho acuerdo, se expresa que:

“(…) 4. Ambos mandatarios, con ese espíritu de mutua comprensión y ánimo constructivo, han resuelto que continúe el diálogo a diversos niveles para buscar fórmulas de solución a los asuntos de mediterraneidad que afecta a Bolivia, dentro de recíprocas conveniencias y atendiendo a las aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno”.

En esta oportunidad, la promesa de negociar está cargada de un sentido simbólico mucho más acusado que la anterior, ya que no se trata de un distante canje de notas reversales, sino del encuentro y abrazo de dos Presidentes, representantes de sus respectivos pueblos, que pretenden lograr un acuerdo favorable a los intereses de ambos; un compromiso entre las más altas autoridades de ambos países de sentarse a conversar, de buena fe y en colaboración mutua.

I.3: El Acta de 13 Puntos, suscrita por los Presidentes Michelle Bachelet (Chile), y Evo Morales (Bolivia), el 17 de julio de 2006

En el marco de la Segunda Reunión del Grupo de Trabajo sobre Asuntos Bilaterales entre Bolivia-Chile, se suscribió, por parte de ls jefes de Estado de ambos países, la “Agenda de los 13 Puntos”, la cual entre otros asuntos de innegable importancia, contenía el “tema marítimo” entre los puntos a negociar.

Silva Bustos, en una extensa y completa tesis sobre las reiteradas oportunidades en que Chile se comprometió a negociar una salida al mar para Bolivia, en opinión que compartimos, sostiene, respecto de esta acta:

“Causa extrañeza que Chile negocie los demás puntos y en el punto 6 sea solo conversaciones. Esta demás decir, que Bolivia no lo argumentó en el escrito de admisión, pero podría venir en la memoria boliviana. Las negociaciones requieren declaraciones unilaterales de los Estados, por lo cual al intentar conversar Chile con Bolivia, abrió el efecto que causó en 1975 y no agotó la obligación de negociar, ya que nuevamente abre un canal sin exclusiones en donde Bolivia claramente interpretó a su forma y Chile a su manera, sabiendo las graves consecuencias que podría traer. Después del fracaso en este punto y de tantas declaraciones vertidas de un gobierno a otro, Bolivia presentó su demanda ante la Corte Internacional de Justicia, con la petición de obligar a Chile a negociar una salida al mar con soberanía”. (Silva Bustos 2014: 38-39)

II: la Teoría General de los Actos Unilaterales: Definición y Características

La Comisión de Derecho Internacional, en su más reciente informe sobre los actos unilaterales, ha delineado un proyecto de principios rectores, resultado de los esfuerzos por delimitar el concepto y alcances de esta figura. Así, en su principio N° 1 se brinda la definición de acto unilateral:

“Se entiende por acto unilateral del Estado una declaración unilateral formulada por un Estado con la intención de producir determinados efectos jurídicos en virtud del derecho internacional”. (Noveno Informe de la CDI 2005: Párrafo 137

Desarrollando los elementos de la referida definición, la Comisión expresó que:

“El acto unilateral (…) es una declaración formulada por uno o varios Estados, que contiene una manifestación de voluntad unilateral realizada con la intención de asumir determinadas obligaciones o de confirmar determinados derechos. El autor del acto pretende, mediante esa declaración, producir determinados efectos jurídicos, un término más genérico que abarca tanto las obligaciones que puede asumir el Estado declarante, como los derechos que pudiere reafirmar con tal acto. El acto unilateral debe ser formulado en virtud del derecho internacional; el mismo encuentra su fundamento en el propio derecho internacional, conformándose así en fuente de obligaciones e inclusive de reafirmación de derechos”. (Noveno Informe de la CDI 2005: Párrafos 134 al 136)

A consideración del profesor Fabián Novak, quien sigue en este punto a Eduardo Jiménez de Aréchaga, el acto unilateral puede ser definido como:

“La declaración unilateral de voluntad de un único sujeto de derecho internacional que tiene por objeto dar origen a vínculos jurídicos internacionales, cuyos efectos están previstos o autorizados por el derecho internacional”. (Novak Talavera 1994: 150)

De acuerdo con el profesor Novak, siguiendo a la doctrina y jurisprudencia, el acto unilateral está conformado por los siguientes elementos concurrentes:

*Una manifestación de voluntad, es decir, se requiere ante todo de una declaración de voluntad, esto es, de un asentimiento;

*Que esta manifestación de voluntad sea hecha por un solo Estado. En otras palabras, la manifestación debe ser unilateral.

*Que tal manifestación unilateral de voluntad tienda a producir efectos jurídicos. Tales efectos se traducirán necesariamente en una obligación a cargo del Estado declarante y en un derecho a favor del Estado destinatario de la declaración.

*Que su validez o eficacia no dependa de otros actos jurídicos.

*Que el acto sea conforme con el derecho internacional. Un acto unilateral contrario al derecho de gentes no puede ser no puede ser reputado como legítimo, más aún, debe ser repudiado por la comunidad internacional. (Novak Talavera 1994: 157-159).

III: La Promesa como Acto Unilateral

Tal como señala Martínez Puñal, la promesa ocupa un lugar de vital importancia (centralidad), dentro de la teoría de los actos unilaterales; llegando incluso a sostenerse que la promesa es el acto unilateral por excelencia (Martínez Puñal 2011: 113-117, en particular 113-114 y 116-117. Ya entrando en materia, siguiendo al profesor Fabián Novak, podemos decir, respecto de la promesa unilateral:

Por medio de este acto, el Estado se compromete a adoptar una conducta futura de hacer o no hacer. Aquí el Estado realiza una concesión espontánea y gratuita. Su capacidad de generar consecuencias jurídicas fue puesta de manifiesto en el caso de Groenlandia Oriental, al considerar la Corte como obligatoria para Noruega la declaración de su Ministro de Relaciones Exteriores, el Sr. Ihlen, en el sentido que su país no reclamaría territorios en Groenlandia. (…) La promesa es, entonces, un típico acto jurídico unilateral y como tal, surte efectos una vez puesto en conocimiento de la contraparte, no exigiendo -como erróneamente sostiene Vellas- otra voluntad de aceptación”. (Novak Talavera 1994: 155)

Así también, Mónica Naime refiere:

“La promesa es el compromiso formulado por un sujeto de derecho internacional que ofrece un cierto comportamiento de hacer o de no hacer respecto de otro sujeto. (…) Las formas de relacionarse internacionalmente son tan ricas y variadas, que es fácilmente concebible que un Estado encuentre pertinente para sus propios intereses el asumir obligaciones unilateralmente, en lugar de entablar negociaciones con otros Estados para celebrar un tratado o esperar la consolidación de una norma consuetudinaria”. (Naime 2008: 5)

IV: A manera de Conclusión: La Obligación de Negociar contraída por el Estado chileno, como Promesa Unilateral:

Como puede notarse, los reiterados compromisos contraídos por el Estado chileno, respecto de negociar con Bolivia el acceso al mar para el país del altiplano, responden a la estructura de la promesa unilateral. Se trata, pues, de actos voluntarios emanados de un Estado (Chile), destinados a crear efectos jurídicos (obligación de negociar para Chile y derecho a exigir que se lleva a cabo la negociación, en el caso de Bolivia), independiente de otros actos y cuyo contenido resulta acorde con el derecho internacional. Por tanto, estamos ante actos unilaterales clasificados como “promesas unilaterales”, cuyo cumplimiento resulta plenamente exigible.

No quisiera dar por culminado este trabajo, sin hacer dos precisiones: I) Por parte de Chile, siempre se ha argumentado que la negativa de Perú de reconocer el otorgamiento de salida al mar para Bolivia sobre los territorios comprendidos en el Tratado de Ancón de 1929, es un obstáculo insalvable para que Chile otorgue una salida al mar a Bolivia. Ello no es así, por cuanto los territorios susceptibles de ser empleados para brindar dicha salida no se agotan en los comprendidos en el Tratado de Ancón; y II) La obligación del Estado chileno se agota en negociar, de buena fe y en el marco de la colaboración mutua, con el Estado boliviano en torno a la cuestión de la “mediterraneidad” de Bolivia; dicha obligación no implica que Chile deba otorgar una salida al mar a favor de Bolivia, sino que debe llevar a cabo una negociación sobre este asunto, en la cual se tomen en cuenta los intereses legítimos de ambas partes.

Sobre el autor:

Diego Ponte es alumno de la Facultad de Derecho de la PUCP y miembro de la Comisión de Investigaciones de Ius Inter Gentes.

---

- Basadre, J (1946). “Chile, Perú y Bolivia Independientes”. Madrid, Editorial Salvat, 880 páginas

- Canebello, Paula (2008). “El Acto Unilateral Internacional Y la Responsabilidad Internacional”. Centro

- Argentino de Estudios Internacionales (Caei). Programa de Derecho Internacional, Working Paper N° 57 (en línea. Consultado el 14 de agosto de 2016. Disponible en: www.caei.com.ar/sites/default/files/57_0.pdf

- Chust Calero, M (Editor) (2010). “Las Independencias Iberoamericanas en su Laberinto: Controversias, Cuestiones, Interpretaciones”. Valencia, Publicacions de la Universitat de Valencia, 442 páginas

- Informe de la Comisión de Derecho Internacional. 58° Período de Sesiones (1º de mayo a 9 de junio y 3 de julio a 11 de agosto de 2004, Doc. A/61/10.

- Manero Salvador, Ana (2007). “Hacia una Definición de Acto Unilateral del Estado”. Int. Law: Revista Colombiana de Derecho Internacional, 9, 453-489

- Martínez Puñal, A (2011). “Actos Unilaterales, Promesa, Silencio y Monogénesis en el Derecho Internacional”. Capítulo I: Actos Unilaterales y Silencio Internacional Cualificado. Santiago de Compostela, Editorial Andavira, Primera Edición.

- Martínez Puñal, A (2011). “Actos Unilaterales, Promesa, Silencio y Monogénesis en el Derecho Internacional”. Capítulo III: Actos Unilaterales Autónomos, Promesa y Silencio. Santiago de Compostela, Editorial Andavira, Primera Edición.

- Naime, Mónica (2012). “El Final de la Espiral del Caos: La Regulación de los Actos Jurídicos Unilaterales de los Estados”. Anuario Mexicano de Derecho Internacional, 12 (en línea). Consultado el 24 de julio de 2016. Disponible en: www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870,pdf

- Ovando, Cristián y González, Sergio (2012). “La Política Exterior Chileno-Boliviana en la Década de 1950 mirada desde la región de Tarapacá: Una Aproximación desde el Diálogo entre las Teorías de las Percepciones y el Realismo Neoclásico”. Polis, 32 (La Política: Deliberación, Técnica y Movimiento. Propuestas y Avances de Investigación).

- Novak Talavera, Fabián (1994). “La Teoría de los Actos Unilaterales de los Estados”. Agenda Internacional, 1 (1)., 149-166

- Noveno Informe sobre los Actos Unilaterales, Víctor Rodríguez Cedeño, Relator Especial, A/CN.4/569-

- Silva Bustos, Miguel (2014). “Demanda de Bolivia ante la Corte Internacional de Justicia: ¿Por qué Chile tiene la Obligación de Negociar?”. Capítulo II: Negociaciones con Bolivia. Tesis para optar el Grado de Licenciado en Derecho en la Escuela de Derecho d la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Central de Chile. Santiago, Universidad Central de Chile. (en línea). Consultado el 10 de agosto de 2016. Disponible en:

http//miguelsilvabustos.ublog.cl/archivos/…/tesis_actos_unilaterales_bolivia.pdf

- Silva Bustos, Miguel (2014). “Actos Unilaterales de los Estados”. Revista Digital Nuevo Derecho: Creare Scientia in Ius (en línea). Consultado el 16 de agosto de 2016. Disponible en: http//www.nuevoderecho.cl/wp-content/…/Artículos-Actos-Unilaterales.pdf